原创欧洲监管

特别报道｜欧盟开启线上意见征集，烟草与尼古丁监管修订进入新节点

05-21

两个至上

05-21

欧盟委员会已就烟草产品与烟草广告规则修订开启线上证据征集，标志着TPD/TAD审查进入新阶段。文件显示，未来政策选项可能涉及新型产品适用范围、口味、包装、数字营销和广告规则。2Firsts分析855条早期反馈发现，公众参与迅速升温，争议集中于差异化监管、减害、青少年保护、非法贸易和经济影响。

要点速览

修订启动： 欧盟委员会已开启线上证据征集，标志着烟草产品与烟草广告规则审查进入新阶段，涉及TPD与TAD。
政策范围： 欧委会文件列出的政策选项包括扩大新型产品适用范围、制定口味规则、强化标签和包装、收紧数字营销和广告监管。
反馈升温： 2Firsts分析855条早期反馈发现，5月21日9:00至12:06之间新增434条，显示该议题在早期已获得较高关注。
核心争议： 反馈中反复出现差异化监管、成年吸烟者选择、烟草减害、非法贸易、青少年保护及经济影响等议题。
程序节点： 当前证据征集将持续至2026年6月15日，后续还将进行12周公开咨询，欧委会计划于2026年第四季度采纳相关提案。

2Firsts

2026年5月21日

欧盟委员会已就修订欧盟烟草产品与烟草广告规则开启线上证据征集。这意味着《烟草产品指令》（Tobacco Products Directive, TPD）和《烟草广告指令》（Tobacco Advertising Directive, TAD）的审查进入新阶段，后续规则可能影响口味、一次性电子烟、尼古丁袋、包装和数字营销等领域。

根据此次证据征集文件，欧盟委员会正在考虑的政策选项包括：将新型产品纳入欧盟规则适用范围，并对口味、标签、包装、数字营销和广告提出更严格要求。不过，文件也强调，这些选项目前仍属于影响评估的一部分，并非最终立法提案。

根据欧盟委员会倡议页面，本轮反馈期为2026年5月18日至6月15日。欧委会计划于2026年第二季度开展公开咨询，并于同年第四季度采纳相关提案。该倡议被列为公共健康领域的一项指令提案（proposal for a directive）。

特别报道｜欧盟开启线上意见征集，烟草与尼古丁监管修订进入新节点 — *欧盟委员会关于“烟草产品与烟草广告规则修订”的影响评估证据征集文件。| 来源：欧盟委员会*

反馈数据：早期参与迅速升温

2Firsts对从欧盟委员会“Have Your Say”平台下载的855条反馈进行审阅后发现，本次咨询在早期已获得较快参与。相关反馈记录于5月18日至5月21日之间，其中5月21日增长明显：布鲁塞尔时间9:00至12:06之间，平台新增434条反馈。反馈来源集中于若干成员国：西班牙222条，波兰159条，荷兰88条。大多数反馈由欧盟公民提交。

基于关键词检索和对部分条目的人工阅读，2Firsts发现反馈中反复出现以下几类观点：

差异化监管： 一些提交者认为，不应将燃烧型烟草和非燃烧型尼古丁产品一概而论。他们强调卷烟、电子烟、加热烟草产品和尼古丁袋之间存在差异。

成年吸烟者获取与烟草减害： 多条反馈将新型尼古丁产品视为成年吸烟者的替代选择，并警告称，过于宽泛的限制可能削弱这些替代产品的吸引力或可获得性。

口味与产品吸引力： 口味限制是反复出现的议题。一些提交者认为，口味在帮助吸烟者远离卷烟方面具有作用；而监管方可能更多从青少年吸引力角度看待这一问题。

非法贸易与执法： 一些反馈警告称，如果对口味或产品类别施加更严格限制，需求可能转向非正规渠道，从而引发年龄核验、产品标准和执法方面的担忧。

青少年保护： 部分反馈认可防止青少年接触相关产品的必要性，但主张应优先加强执法、年龄验证和非法销售管控，而不是采取广泛的产品禁令。

经济与地区影响： 一些反馈提到，未来欧盟规则可能影响专业电子烟门店、烟草零售商、小企业以及烟草种植地区。

由于距离反馈截止日期尚早，上述数据和观点仍只能反映早期参与情况，不能代表公众整体意见。

欧委会在立法提案前征集证据

本次证据征集是欧盟委员会影响评估程序的一部分。欧委会表示，此举旨在收集公众和利益相关方意见，以检验其对问题、可能解决方案以及不同政策选项潜在影响的理解。

该倡议由欧盟委员会卫生与食品安全总司（Directorate-General for Health and Food Safety, DG SANTE）牵头，被描述为一项可能的立法倡议，指示性时间表为2026年12月。文件同时说明，这并不预先决定欧委会是否会推进该倡议，也不预先决定最终内容；包括时间安排在内的所有要素仍可能发生变化。

文件将《欧盟运行条约》（Treaty on the Functioning of the European Union）第114条列为法律依据。该条款通常用于协调成员国规则、保障欧盟内部市场运行。欧委会认为，各成员国在烟草和相关产品监管上的差异，已可能影响产品流通和竞争环境，因此有必要在欧盟层面推动规则协调。

西班牙2025年围绕电子烟口味和尼古丁袋的监管草案，已引发关于欧盟单一市场规则的争议。2Firsts此前报道，西班牙拟禁止非烟草口味电子烟，并将尼古丁袋尼古丁含量限制在每袋0.99毫克，同时引入更严格的素面包装要求。该草案于2025年1月提交欧盟委员会TRIS系统后，欧委会及意大利、瑞典、希腊、罗马尼亚、匈牙利、捷克和克罗地亚等成员国提出异议，认为相关措施可能影响商品自由流通，并对欧盟单一市场完整性构成考验。

新型产品、口味和数字营销成为修订重点

欧盟委员会表示，此次倡议旨在根据近期市场变化、消费趋势和数字营销实践，更新欧盟烟草控制规则。其目标包括改善内部市场运行、加强公共健康保护，并继续落实世界卫生组织《烟草控制框架公约》（WHO Framework Convention on Tobacco Control），同时与《欧洲抗癌计划》（Europe’s Beating Cancer Plan）保持一致。

证据征集文件还将此次审查与《欧洲抗癌计划》和“健康心脏计划”（Safe Hearts Plan）相联系。文件称，这两项计划都强调烟草控制是疾病预防的重要组成部分，而本次修订将支持欧盟到2040年实现“无烟一代”（tobacco-free generation）的目标。

欧委会将内部市场碎片化列为此次倡议拟解决的问题之一。文件指出，成员国在多个领域存在不同规则，包括电子烟口味、素面包装（plain packaging）、一次性电子烟、加热烟草设备、电子烟及补充液以外的尼古丁产品——如尼古丁袋，以及电子非尼古丁输送系统（electronic non-nicotine delivery systems）。欧委会认为，这类规则差异为内部市场运行制造障碍，并扭曲竞争。

文件同时指出，新型产品带来公共健康风险。欧委会称，尼古丁袋和加热草本产品（heated herbal products）等若干新型产品目前尚未被现有指令覆盖，而现有指令也缺乏应对产品快速发展的灵活性。文件还称，通过口味和彩色包装吸引年轻人的产品，可能带来尼古丁成瘾和烟草使用的起始风险。

数字营销也是此次审查的重点。欧委会表示，新型产品正越来越多地通过数字渠道推广，尤其是在社交媒体上，并且经常借助网红（influencers）进行传播。文件称，有针对性的线上推广已被证明会提高使用率，特别是在年轻人群体中；而现有指令并非为应对当下数字营销实践的规模和性质而设计。