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特别报道｜中国烟草税改革再受关注：最低税负、动态调税与控烟争议进入讨论

06-11

两个至上

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中国烟草税讨论正从“是否提高价格”转向“如何设计税制”。在5月31日世界无烟日北京举行的“烟草税与健康”媒体沟通会上，专家讨论了提高从量税比重、设置最低税负、建立与收入和通胀挂钩的动态调税机制等方案。该议题也与中国消费税改革、医保压力和慢病负担相关。公开报道中未见电子烟、加热烟草、尼古丁袋等新型烟草和新型尼古丁产品相关讨论。

要点速览

税制设计： 中国烟草税讨论正从“是否提高价格”转向“如何设计税制”。
政策方案： 专家讨论了提高从量税比重、设置最低税负，以及建立与居民收入和通胀挂钩的动态调税机制。
健康财政： 专家将烟草税改革与人口老龄化、慢病负担、医保压力和公共卫生投入需求联系起来。
政策权衡： 国际经验显示，高烟草税可能降低消费，但也可能带来非法市场扩张、低价替代和财政依赖等风险。
新型尼古丁产品： 公开报道中未见本次会议讨论电子烟、加热烟草、尼古丁袋等新型烟草和新型尼古丁产品。

2Firsts

深圳，2026年6月11日

中国烟草税讨论正在从“是否提高价格”，转向“如何设计税制”。

5月31日世界无烟日当天，“烟草税与健康”媒体沟通会在北京举行。与会医学、公共卫生和财税领域专家围绕提高从量税比重、设置最低税负、建立与收入和通胀挂钩的动态调税机制等方案展开讨论。

2Firsts查阅财新网、科技日报、红星新闻、医师报、第一财经等媒体报道后发现，本次会议由北京市控制吸烟协会、中日友好医院、对外经济贸易大学联合主办，参会和发言机构包括世界卫生组织驻华代表处、牛津大学等。

会议讨论主要围绕传统卷烟、烟草税、戒烟服务和公共卫生投入展开，未涉及电子烟、加热卷烟、尼古丁袋等新型烟草和新型尼古丁产品。而在美国、英国、欧盟等主要市场，这些产品已被纳入监管和税收讨论。

最低税负、从量税和动态调税进入讨论

本次会议最具政策细节的内容，是多位专家提出了更具体的烟草税制设计方案。

对外经济贸易大学教授郑榕认为，中国中低价卷烟占比较高、价格分层明显。如果税制设计不合理，企业可能通过压缩利润、调整规格或推出更低价产品来对冲税负，吸烟者也可能转向低价卷烟，从而削弱控烟效果。

在具体路径上，专家建议提高从量税比重，即在卷烟消费税结构中，提高按固定数量征收的部分，降低单纯按价格比例征税可能带来的价格替代空间。同时，专家还提出设置最低税负和最低价格底线，压缩低价卷烟市场空间，并简化税制结构，减少企业通过产品分档规避税负的可能。

河北省注册税务师协会副会长霍志远则从改革节奏角度提出，烟草税改革宜采取渐进式、可预期路径，而不是一次性大幅提高税负。相关建议包括提前公布未来几年税率调整安排，建立与居民收入增长和通胀水平挂钩的动态调整机制，并使烟草价格涨幅长期高于居民收入涨幅。

霍志远还认为，从中国财政体制、烟草专卖制度和控烟目标看，烟草消费税更适合作为中央税，不宜地方化或过度分享。其理由是，烟草消费税不仅是财政收入工具，也具有通过价格机制减少烟草消费、降低疾病负担和社会成本的政策属性。

两会已释放消费税改革信号

2026年全国两会期间，中国政府工作报告再次提出推进消费税改革。2Firsts此前报道指出，烟草是中国消费税体系中最大的税源之一，相关政策动向因此受到产业和政策观察者关注。

中国政府工作报告提出，要“健全地方税体系，拓展地方税源。调整优化消费税征税范围、税率，并推进部分品目征收环节后移”。该表述并未提及具体行业，但由于烟草长期是消费税最大来源，烟草税制度及其征收环节、税负结构和地区分配问题，一直是消费税改革讨论中的重要背景。

医保和慢病压力推高政策关注度

专家将烟草税改革与中国人口老龄化、慢性病负担上升、医保基金和公共卫生支出压力联系起来。

据媒体援引郑榕团队测算，中国因吸烟导致的经济总成本从2012年的1.40万亿元上升至2020年的2.43万亿元，平均每年约占GDP的2.3%。相比之下，2020年烟草行业带来的财政效益，包括税收和利润，为1.52万亿元。按照这一测算，吸烟导致的经济成本约为烟草行业财政收益的1.6倍。

与会专家因此认为，烟草税不能只被理解为财政收入议题，也应被视为健康财政和公共卫生治理工具。部分专家建议，将部分新增烟草税收入用于医保、公共卫生、戒烟服务和慢病防控等领域，形成“烟草税收—健康投入”的政策闭环。

高税负的另一面：非法市场、低价替代和财政依赖

围绕烟草税的实际效果，国际市场显示出更复杂的一面。

2Firsts于2025年10月刊发的Samrat Chowdhery评论文章《烟草价格弹性——一个被滥用的神话？》认为，烟草价格弹性经常被用于支持提高烟草税，但这一框架可能过度简化尼古丁依赖问题。文章称，吸烟行为不仅受价格影响，也受心理、社会、结构性因素和替代产品可及性影响。

Samrat认为，在部分市场，高烟草税可能带来非预期后果，包括刺激非法烟草市场、增加低收入吸烟者负担，并使财政目标压过公共健康目标。他提出，如果烟草税以公共卫生为目标，更多税收收入应回到戒烟支持、控烟服务和风险较低替代路径。

这一问题也在其他市场中反复出现。2Firsts在2025年9月报道欧睿国际相关观点时提到，欧睿国际烟草与大麻全球负责人Shane MacGuill在国际烟草种植者协会年度会议上表示，全球尼古丁市场仍具韧性，但监管压力和非法贸易正在重塑市场。在澳大利亚这一高税负、高监管市场，非法烟草产品已占据异常突出的市场份额。

在2026年2月英美烟草FY2025财报会议上，BAT首席执行官Tadeu Marroco也将澳大利亚称为非法贸易案例。他表示，澳大利亚的监管失衡正在激励消费者转向比合法市场更便宜的产品，并称该市场大量尼古丁消费已进入非法渠道。

这些案例显示，烟草税政策的影响并不只取决于税率本身，还取决于价格传导、执法能力、非法市场规模、低价产品替代、戒烟支持和替代产品监管等因素。