欧盟“TPD3”8月14日进入下一阶段，电子烟与尼古丁袋规则碎片化正把统一市场推向监管重构

要点概览

• 欧盟TPD/TAD修订公开咨询于2026年5月22日启动，将于8月14日截止，欧委会计划在2026年底前推进下一阶段立法工作。
• 欧委会已明确把电子烟口味、一次性电子烟、加热设备、尼古丁袋、无尼古丁电子烟、包装及数字营销列入政策选项研究范围，但目前尚不存在已公布的统一“TPD3”正式法案文本。
• 欧委会评估认为，成员国在电子烟口味、一次性产品、素面包装以及其他尼古丁产品上的不同规则正在造成欧盟市场碎片化。
• 尼古丁袋目前并未像含尼古丁电子烟一样被现行TPD系统覆盖，扩大立法范围成为此次修订的重要议题。
• 电子烟规则分化已经转化为具体国家禁令，部分成员国已对一次性或特定电子烟采取国家级禁售措施。
• 成员国对下一轮监管强度也存在政治分歧，部分国家倾向推动更严格限制，另一些国家则强调应以充分科学证据为基础制定规则。

2Firsts

2026年8月14日

欧盟委员会针对烟草及新型尼古丁产品监管框架修订启动的公开咨询将于2026年8月14日截止。此次咨询涉及《烟草产品指令》（Tobacco Products Directive, TPD）和《烟草广告指令》（Tobacco Advertising Directive, TAD），其结果将被用于下一阶段立法准备。欧委会目前将正式立法倡议的指示性时间表定在2026年12月，但最终内容和时间仍可能调整。

与现行TPD制定时相比，欧洲尼古丁市场已经出现大量新的产品形态。欧委会此次明确把电子烟口味、一次性电子烟、烟草加热设备、尼古丁袋、无尼古丁电子烟，以及包装和数字营销规则列入可能调整的政策领域。

这意味着下一轮改革的焦点已不只是传统卷烟监管，而是欧盟能否为一个已经高度分化的新型烟草与尼古丁市场重新建立统一规则。

从电子烟口味到一次性产品，成员国规则已经分化

欧委会在2026年4月发布的TPD/TAD评估中认为，现行框架已经没有完全跟上近年来产品、消费模式和数字营销的变化。

其中一个主要问题是成员国自行制定规则后产生的监管碎片化。

欧委会明确列举了多个存在国家差异的领域，包括电子烟口味、素面包装、一次性电子烟、烟草加热设备、电子烟以外的尼古丁产品，以及电子无尼古丁输送系统（ENNDS）。委员会认为，这些差异已经形成内部市场壁垒，并可能扭曲企业之间的竞争。

电子烟是这一分化最明显的领域之一。

现行TPD对含尼古丁电子烟及补充液设有产品标准，但并没有建立统一的欧盟电子烟口味禁令。成员国因此采取了不同政策，部分国家限制口味，一些国家则继续允许更广泛的产品销售。

一次性电子烟的差异更加直接。

欧盟委员会根据TPD第24条第3款公布的记录显示，比利时和法国此前已获准实施涉及一次性或特定电子烟的国家措施。2026年，保加利亚和奥地利针对一次性电子烟采取的措施也进入欧盟相关程序，爱尔兰和西班牙亦针对特定电子烟采取国家级监管行动。

这些国家级措施意味着，同一种电子烟产品可能在一个欧盟成员国允许销售，在另一个成员国受到限制或禁止。

欧委会正在考虑通过下一轮修法缩小这种差异。

电子烟口味和一次性产品已进入正式政策选项

欧盟委员会此次公布的影响评估征求意见文件比此前的政策讨论更进一步。

文件明确表示，委员会将研究针对电子烟口味、一次性电子烟、烟草加热设备，以及尼古丁袋和无尼古丁电子烟等其他新型产品制定规则，同时研究加强标签和包装要求，以及强化数字营销和广告监管。

公开咨询问卷还询问利益相关方是否支持禁止或限制口味、限制口味名称和包装视觉元素、调整尼古丁要求、加强设备安全标准、限制设备外观，以及限制或禁止一次性电子烟等措施。

但这些内容目前仍属于政策选项和咨询问题，并不意味着欧盟已经决定实施电子烟口味禁令或一次性电子烟禁令。

截至8月14日，欧委会尚未公布下一版TPD/TAD的正式立法文本。

行业和媒体经常将此次改革称为“TPD3”或“TPD 3.0”，但这不是一部已经通过或已经公布正式条文的法律。欧盟目前仍处于咨询、影响评估和立法方案准备阶段。

尼古丁袋可能成为下一轮TPD扩围的重要对象

与电子烟相比，尼古丁袋面临的是另一个问题：现行TPD本身并没有对这一品类建立完整的欧盟统一产品监管体系。

欧委会评估指出，在尼古丁产品中，现行框架主要覆盖电子烟，而尼古丁袋等其他尼古丁产品没有得到同等程度的覆盖。近年来尼古丁袋销售增长，也使这一监管缺口更加突出。

欧委会因此提出，下一轮修法的政策选项之一是扩大立法适用范围，将目前未被充分覆盖的新型产品纳入框架，并赋予制度更大的灵活性，以应对新的产品形态。

尼古丁袋已经被欧委会直接列入这一政策选项。

这也是为什么近期围绕所谓“欧盟尼古丁袋口味禁令”的讨论开始增加。

不过，截至目前，欧委会文件只能确认尼古丁袋的产品覆盖、口味和其他规则正在进入政策研究范围，并不能支持“欧盟已经决定统一禁止尼古丁袋口味”这一结论。

此前部分行业网站还称有12个欧盟成员国共同推动尼古丁袋口味禁令。2Firsts检索欧盟委员会、欧盟理事会及相关成员国官方资料后，尚未找到能够确认这一具体“12国”说法的官方文件，因此本文不将其作为已确认事实。

成员国不仅规则不同，对下一步监管方向也存在分歧

欧盟面临的挑战并非只是如何把不同国家现有法规写进统一框架，各成员国对新型尼古丁产品应当受到多严格的监管，本身也没有形成完全一致的立场。

据Euractiv今年3月报道，以法国和荷兰为代表的一部分成员国倾向于对新型烟草和尼古丁产品采取更严格限制，而意大利和希腊等国则要求政策决定建立在充分的科学证据基础上，并强调需要评估新型产品与传统卷烟之间是否存在应当反映在监管中的差异。

这种分歧使下一轮TPD改革不仅是技术性的法规更新，也涉及欧盟如何处理不同产品之间的监管差异。

对于电子烟而言，争议可能集中在口味、一次性产品、尼古丁规则、设备设计和包装。

对于尼古丁袋，问题更加基础，包括是否纳入统一产品框架，以及未来是否建立欧盟层面的尼古丁含量、口味、包装和营销规则。

加热烟草则已经被现行TPD覆盖，但欧委会仍指出，单独销售的烟草加热设备是否完全落入现有框架存在法律不确定性，也因此被列入下一轮改革的讨论范围。

8月14日之后，焦点转向正式方案

公开咨询结束后，欧委会将分析参与者提交的意见，并结合此前TPD/TAD评估、征求证据程序和影响评估制定具体政策方案。

欧委会的官方规划显示，目前预计在2026年12月推进立法倡议。届时公布的正式提案将比当前咨询文件更清楚地显示，委员会究竟准备在电子烟口味、一次性产品、尼古丁袋和其他新型产品方面推进多大程度的欧盟统一监管。

此后的立法还需经过欧洲议会和欧盟理事会程序，因此8月14日并不是监管结果确定的日期，而是下一轮规则制定的重要程序节点。

对于企业而言，潜在影响将不仅涉及某一种产品。BAT、PMI、JTI以及独立电子烟和尼古丁袋企业在欧洲经营的电子烟、加热烟草、尼古丁袋及其他新型产品，都可能受到下一轮产品范围、口味、包装、设备和营销规则调整的影响。

欧盟委员会已经明确将成员国监管碎片化列为此次修订需要解决的问题。接下来的关键将是，布鲁塞尔最终选择在多大程度上统一这些规则，以及成员国之间对新型尼古丁产品监管方式的分歧如何反映到最终立法文本中。

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封面图片：AI制图