【两个至上转载自东方烟草报】2022年，各缔约方结合《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）要求，采取多种方式减少烟草需求、供给和危害，如制定综合烟草控制战略、调整烟草制品税收和价格、防止接触烟草烟雾、加强烟草制品口味和尼古丁管制、调整烟草制品包装和标签、加强新型烟草制品监管、发起烟草控制相关法律诉讼等。世界卫生组织、烟草控制非政府组织、跨国烟草公司等利益相关方采取了新举措。全球控烟履约工作呈现出全系列烟草制品监管持续深化、一些脱离《公约》框架的极端控烟措施频出、烟草控制措施的焦点从制定转向执行等特点。
一、《公约》缔结和谈判进展
2022年是《公约》生效的第17年。2022年没有国家新加入《公约》，《公约》缔约方数量仍为182个，覆盖全球90%以上人口。
按计划，《公约》第十届缔约方会议将于2023年11月在巴拿马举行。会议将就烟草制品成分管制和披露、新型烟草制品监管、《公约》实施情况审查机制等重点议题展开讨论。
二、《公约》重点条款履约进展
根据《公约》对“烟草控制”的定义，“烟草控制”主要包括减少烟草需求、减少烟草供给和减少烟草危害。新型烟草制品监管、法律责任等议题也是《公约》重点关注的对象。
（一）烟草控制战略、计划和规划
《公约》第5条“一般义务”要求缔约方制定、实施、定期更新和审查多部门综合烟草控制战略、计划和规划。
据最新可查数据，71%的缔约方通过立法、颁布行政命令等形式出台了全国性的综合烟草控制规划。2022年，一些国家调整烟草控制立法，扩大烟草制品范畴，增强烟草控制力度。乌克兰烟草控制法律修正案于7月生效；佛得角颁布烟草控制法案，将电子烟（包括不含尼古丁的电子烟）纳入规制范畴。新西兰颁布无烟环境法案，规定为实现2025年吸烟率降至5%的目标实施三大举措。
（二）减少烟草需求
税收和价格措施。
《公约》第6条要求缔约方采取价格和税收措施以减少烟草消费。
据最新可查数据，2020年全球烟草制品平均综合税率为55%，较2018年降低2个百分点，其中卷烟平均税率为61.5%。2022年，土耳其等国家提高烟草税。摩洛哥调整本地卷烟品牌价格。爱尔兰受税率上涨影响，提高卷烟价格。加拿大不列颠哥伦比亚省针对卷烟、雪茄烟开始执行新的消费税。新加坡、比利时、斯里兰卡、罗马尼亚、肯尼亚、尼日利亚等也不同程度地提高烟草税收或价格。
防止接触烟草烟雾。
《公约》第8条要求缔约方采取措施，防止在公共场所接触烟草烟雾，在实践中主要体现为公共场所控制吸烟立法。各国根据其国内的烟草产销情况、消费习惯、社会风俗和执法能力等，对公共场所控制吸烟的范围和力度不尽相同，绝大多数国家没有实行一刀切式的全面禁烟。
据最新可查数据，29.5%的高收入国家、23.8%的中收入国家和44.5%的低收入国家未采取或仅在少数公共场所采取禁止吸烟措施，包括美国、德国、意大利、丹麦、芬兰、韩国等。2022年，多国加强公共场所控烟力度，包括扩大控烟场所的范围、扩大管制产品的范畴等。卡塔尔在世界杯期间加强公共场所控烟工作，包括禁止在体育场内使用烟草制品，并对生效的电子烟禁令加强执法。尼泊尔禁止在政府办公室、教育机构、图书馆、卫生站、机场、养老院、孤儿院、公共厕所、电影院、剧院、餐馆等公共场所吸烟。比利时禁止在所有火车站内和周边吸烟，并在醒目处张贴禁止吸烟的标志。西班牙禁止在户外的公共娱乐场所吸烟，包括露台和体育场馆。意大利、阿联酋、芬兰、荷兰、墨西哥、澳大利亚等也不同程度地扩大了控烟场所。
2022年，针对公共场所控烟令难以落地的情况，多国加强控烟执法。印度推出公共场所吸烟投诉和处罚全链条应用程序。马来西亚试点在控烟执法人员身上安装摄像头，所记录的视频可作为与吸烟相关执法的依据。
2022年，一些国家明确了设置吸烟区的公共场所和标准，更好统筹兼顾吸烟人群和非吸烟人群的权利。如葡萄牙修改公共场所控烟法令，允许在餐厅、酒吧等室内公共场所设置吸烟区。日本推出“新一代吸烟区”示范试验点，更好实现公共场所吸烟人群和非吸烟人群的有效区隔。
成分管制和披露。
《公约》第9条和第10条要求缔约方采取有效措施进行烟草制品成分管制和披露，主要包括对烟草制品成分和释放物进行检测、管制、向政府报告、向社会公众披露等4个方面。由于专业性较强且法律壁垒较多，第9条和第10条实施进展较为缓慢，近年来，为降低烟草吸引力、防止未成年人吸烟，口味管制成为各国的管制重点。
2022年，各国重点针对薄荷醇加强口味管制。欧盟发布禁令，禁止薄荷醇口味的加热卷烟。美国（非缔约方）食品药品监督管理局（FDA）宣布拟禁止在美国销售薄荷醇卷烟和调味雪茄烟，目前具体规定仍在制定中。美国加强对尼古丁的成分管制，主要包括减少尼古丁含量、全链条监管尼古丁。
包装和标签。
《公约》第11条要求缔约方根据其国家法律，对烟草制品的包装和标签采取、实行有效措施。部分缔约方采取了更严格的包装措施，包括图形警示和素包装。据最新可查数据，共有120个国家或地区在卷烟包装印制图形警示，其中22个国家通过素包装法案。2022年，少数国家持续推进图形警示，个别国家甚至开始将健康警示从烟盒推向单支卷烟。同时，图形警示和素包装也在多国推行受挫。
广告促销、公众意识和促进戒烟。
《公约》第12条要求缔约方通过各种传媒工具和教育、培训项目来加强公众的控烟意识；第13条要求缔约方根据缔约方宪 法或宪 法原则，广泛禁止烟草广告、促销和赞助；第14条要求缔约方采取有效措施促进戒烟。2022年，部分国家组织开展了针对青少年等重点人群的培训和宣传活动，促进公众认识烟草危害、促使吸烟人群戒烟。埃及卫生和人口部发起活动，提高埃及社会群众特别是青年对吸烟危害的认识，督促戒烟。新西兰政府增加了对戒烟工作的投入，重点针对毛利人和太平洋岛民等群体推出戒烟服务。
（三）减少烟草供给
打击非法贸易。
《公约》第15条要求缔约方采取有效措施以消除非法烟草贸易。由于资金不足、技术壁垒和管控难度较大等问题，烟草非法贸易一直是全球性的难题。被广泛认为有效的措施包括许可证制度、印制原产地标识、建立跟踪和追溯系统、销毁非法制品等。2022年，受卷烟消费税提高、经济衰退等多方面因素影响，多国非法烟草贸易激增，各国政府通过跨国联合行动、采取技术手段等方式打击烟草非法贸易。巴基斯坦政府建立烟草跟踪和追溯系统，要求在其国内销售的烟草制品必须带有符合规定的识别码，并使用统一的追溯系统以打击非法贸易、保证税收。比利时执法人员与波兰、立陶宛展开合作，共同破获了案值7300万欧元（1欧元约合人民币7.7元）的跨国制假售假案。
保护未成年人。
《公约》第16条要求缔约方采取有效措施禁止向未成年人销售烟草制品。未成年人是烟草控制政策核心关注的群体。近年来，加强新型烟草制品监管、广泛禁止烟草广告、持续提高购烟年龄等多项举措都以保护未成年人为出发点。
2022年，多个国家或地区提高购买烟草制品的法定年龄。土库曼斯坦禁止向21岁以下的人出售烟草制品。沙特阿拉伯、阿联酋禁止向18岁以下的人出售烟草制品。2022年，多国通过禁止自动售烟机、禁止单支销售、采取新技术等方式加强购买和使用烟草制品的年龄验证。印度尼西亚禁止销售单支卷烟。比利时禁止酒吧和餐馆使用烟草自动售货机。南非、阿联酋禁止使用自动售货机销售卷烟。
（四）其他重点议题
新型烟草制品监管。
随着新型烟草制品的快速发展，各国对其全方位加强监管已成共识。2022年至今，除墨西哥、巴西、巴拿马等少数国家或地区颁布了电子烟禁售令之外，更多国家将新型烟草制品纳入烟草制品范畴，在生产、流通和消费全链条予以管制。
生产管制方面，据最新可查数据，加拿大、丹麦、罗马尼亚等39个国家对电子烟液中的尼古丁含量予以限制，英国、荷兰、葡萄牙等39个国家对电子烟液中的添加剂予以限制，美国、欧盟等加强口味和尼古丁管制。欧盟禁止薄荷醇加热卷烟。美国将合成尼古丁纳入监管范畴。
流通管制方面，对加热卷烟，韩国、日本等在流通环节视同卷烟管制；对电子烟，市场准入仍然是最重要的流通管制手段，据最新可查数据，美国、菲律宾、法国等43个国家通过上市前许可和上市后定期报告的措施管控电子烟供应。
消费管制方面，2022年，菲律宾、西班牙、乌克兰等更多国家从保护未成年人、在公共场所控制吸烟两个方面出发，将新型烟草制品纳入烟草制品予以管制，提高税收和价格成为新型烟草制品消费管制的焦点。2022年，日本继续提高加热卷烟税率。加拿大开始征收全国统一的电子烟税。肯尼亚对电子烟按约40%的税率征税。菲律宾规定了加热卷烟和电子烟的最低销售价格。对电子烟一贯持肯定态度的英国监管机构发布电子烟定价指南，规定销售低于指南价格的折扣电子烟将被视为促销行为而被禁止。瑞士、哈萨克斯坦、南非、西班牙、摩洛哥、新加坡等国家也对新型烟草制品的税收和价格加强管制。
法律责任。
《公约》第19条要求缔约方采取立法行动或促进现有法律执行，以处理刑事和民事事件。2022年，美国发生了几起烟草控制相关法律诉讼，包括美国法院判决卷烟包装不印制图形警示、美国司法部和烟草公司就烟草危害健康的“纠正声明”达成和解协议等。
三、重点主体烟草控制动向
2022年，世界卫生组织及《公约》秘书处继续在全球控烟工作中扮演重要角色，一些非政府组织继续通过资金支持、技术援助、宣传倡议等方式发起烟草控制行动，跨国烟草公司继续积极应对烟草控制法律、政策、舆论环境变化，适时作出战略调整。
（一）世界卫生组织
提供学术研究和技术支持，引导各国加强烟草控制。
2022年，世界卫生组织在烟草控制项下共发布11个出版物，包括《2021年公约履行进展综述》《2021年议定书履行进展综述》等，提供了加强烟草控制的科学依据和具体实施建议。
开展以“世界无烟日”为代表的宣传教育活动。
世界卫生组织将第35个世界无烟日的主题定为“烟草威胁环境”，认为烟草消费等为生态系统增加了压力，并据此开展烟草控制宣传活动。
在缔约方资金支持下发起相关行动。
2022年，《公约》秘书处宣布由《公约》第九届缔约方会议和《议定书》第二届缔约方会议决定设置的“投资基金”正式运营。“投资基金”由世界银行作为基金受托人进行管理，所赚取的利息将用于支持缔约方开展烟草控制活动。此外，世界卫生组织成立“戒烟联合会”以支持中低收入国家的烟草控制工作；在东南亚地区推出名为“佛罗伦萨2.0”的AI卫生工作者，其工作内容包括戒烟指导等。
（二）烟草控制非政府组织
烟草控制非政府组织逐步将工作重心转向中低收入国家，如印度、印度尼西亚、孟加拉国、巴基斯坦、越南、菲律宾、墨西哥等，行动重点包括推动公共场所控烟、广泛禁止烟草广告、提高烟草税、卷烟包装警示、加强与卫生部门合作等，同时密切关注青少年的电子烟使用问题。
（三）跨国烟草公司
菲莫国际持续推动以“无烟气”（smoke-free）战略取代“无烟”（tobacco-free）战略。2022年，菲莫国际收购无烟气烟草制品领头羊瑞典火柴，持续推动加热卷烟IQOS获得更大范围的“减害”认证。奥驰亚放弃JUUL，转而收购已经通过美国“上市前申请”的第三大电子烟品牌NJOY。菲莫国际成立的“无烟气世界”基金会前负责人、世界卫生组织的前副总干事Derek Yach最近公开宣称应重视减少烟草制品危害，按照“科学”“减害”“健康”等原则对《公约》作出修改。菲莫国际聘请美国FDA烟草制品中心科学办公室前主任Matthew Holman负责美国市场监管应对相关工作。
开展烟草多用途利用，并进军烟草相关的新产业。2022年，在生物技术研发与应用方面，英美烟草成立KBio控股有限公司，致力于挖掘植物基技术潜力，开展罕见病和传染病治疗药物临床研究。以色列生物公司BioBetter开始利用烟草植物来生产细胞培养肉所需的生长因子，推动细胞培养肉规模化生产。2022年，美国多个烟草企业起诉FDA并取得胜诉，卷烟包装不使用图形警示；已有法律要求印制图形警示的一些国家和地区则采取多种手段遮挡、淡化图形。
四、结语
当前，烟草控制的理念已成为国际社会的普遍共识。2022年，烟草控制措施继续深化，全球烟草控制工作呈现出一些新特点。
全系列烟草发展与监管相生相伴、持续深化。近年来跨国烟草公司的业务范围不断拓展，不断重新定义烟草制品。烟草制品范畴的不断拓展催生了新的监管措施，更多监管机构将非烟叶来源的尼古丁制品，不含尼古丁的烟草仿制、衍生、替代产品，烟草公司相关联的产品等纳入烟草控制范畴，全系列烟草监管格局在探索中持续趋向全面、广泛、深化。
出现一些脱离《公约》的极端激进控烟措施。2022年，少数控烟立场激进的国家开始施行一些超越《公约》要求的举措，如在未成年人保护方面，一些国家或地区将法定购烟年龄从18岁提高到21岁，个别国家更出台了“下一代无烟”法令。这些举措由于过于严苛，成为烟草控制的热点和争议话题。
烟草控制措施的焦点从制定层面转向执行层面。2022年，全球疫情影响持续、各国经济收缩、通货膨胀压力攀升。由于一些国家控烟立法脱离实际情况、执法能力不足，许多控烟措施在执行层面频频受阻，多个国家出现公共场所控烟效果不佳、烟草制品口味禁令难以落地、包装图形警示政令反复等情况。一些国家进一步强化执行能力，如引入新的技术手段；一些国家调整了严厉的控烟措施，使其更符合实际情况，如明确规定吸烟区的场所和标准等。
作者单位：福建中烟、国家局烟草经济研究所（政策研究室）、北京市局（公司）
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