2Firsts对话减害政策专家Jeannie Cameron：世卫组织对减害的排斥正在酿成全球控烟失败

珍妮·卡梅伦：烟草控制二十年回顾——《烟草控制框架公约》的成就与挑战

[By Taco Tuinstra | 2Firsts]作为全球尼古丁论坛（GFN）媒体合作伙伴的一部分，2Firsts对话了多位预定出席的演讲嘉宾，邀请他们就各自的专业领域发表见解。该论坛将于6月19日至21日在华沙举行。

珍妮·卡梅伦是JCIC国际咨询公司的创始人兼董事总经理，该公司专注于推动烟草减害政策的倡导。卡梅伦拥有伦敦国王学院的国际条约法研究生学位，是世界卫生组织《烟草控制框架公约》（FCTC）方面的专家。她曾撰写关于人权、减害与FCTC的研究论文，并于2001年至2003年间全程参与FCTC的制定谈判。在本次对话中，她在FCTC二十周年之际分享了自己的观察与思考。

2Firsts：您认为FCTC是一个成功的条约吗？它有哪些最显著的成就，又存在哪些最严重的缺陷？

珍妮·卡梅伦：衡量一个条约是否成功或有效，有三个标准：第一，它是否完成了法律程序要求；第二，它是否在各国得到实施；第三，它的目标是否达成。从第一个标准来看，FCTC无疑是成功的——它是在开放签署和批准后的不到一年内生效的全球速度最快的多边条约之一。

在第二个标准上，FCTC在多数政府落实条约条款方面也相对成功，例如在广告禁令、提高烟草税、公共场所禁烟等方面。

但就第三个标准而言，它是失败的——FCTC“消除吸烟”的目标并未实现，全球吸烟率也没有下降。

它最严重的缺陷，是未能真正接纳条约中包含的减害措施。所有批准该条约的183个国家都有义务采取供给、需求与减害三方面的措施，但真正愿意接受并付诸实施减害策略以推动控烟的国家少之又少。

这表明条约未能真正解决吸烟导致的健康问题与疾病，这一失败的立场主要由世界卫生组织主导，而后者在全球公共健康政策中具有深远影响。

这是一种对现有科学和证据的彻底否定——这些证据已经明确表明，减害是最有效的控烟手段。

令人遗憾的是，如果世卫组织和各国公共卫生机构愿意采纳这些科学证据，吸烟问题在过去二十年本可以几乎被消除。

该条约最大的“成就”或许是吸引了大量资金用于其执行——但这些资源却被用于误导和否认事实，最终造成了公共卫生领域的灾难。

2Firsts：FCTC对全球下一代烟草产品的发展产生了怎样的影响？

卡梅伦：影响下一代产品获得全球接受的，并不是FCTC的条文本身，而是人们对FCTC的解读。许多国家政府因受到错误引导，采取了对卷烟的限制性措施，并将其同样施加于更安全的替代品，比如电子烟、尼古丁袋和加热烟草产品，这正阻碍了这些产品本可以带来的全球吸烟率下降。而世界卫生组织的文件也持续将这些创新呈现为威胁，而不是解决方案。

我们可以在瑞典、挪威、日本和新西兰等国家看到现实中的进展——在这些国家，更安全的替代品如电子烟、尼古丁袋和加热烟草产品显著降低了吸烟率。

瑞典是目前唯一被世卫组织认定为“无烟”的国家。瑞典允许并鼓励使用尼古丁袋和非燃烧型的鼻烟（snus），这种产品在瑞典已有数百年的使用历史。在1970年代加入欧洲经济共同体（EEC）时，瑞典通过谈判获得了豁免条款，从而能够继续销售鼻烟——这一政策使其成为欧洲乃至全球烟草相关死亡率最低的国家。

日本是较早推广加热烟草产品的国家，证据表明日本的吸烟率明显下降。2011年至2023年期间，日本人均卷烟销量和总销量分别下降了52.6%和52.7%。尽管日本禁止电子烟，但“加热而非燃烧”的方式本身已经对吸烟率下降带来了显著的正面影响。菲莫国际（PMI）作为最大的加热烟草产品制造商，其收入中已有43%来自更安全的替代产品。

在美国，市场上大多数电子烟被认为是非法的，这主要是因为食品药品监督管理局（FDA）设置了极高的合规成本和繁琐的审批障碍，导致合法市场准入几乎不可行，最终导致市场充斥非法产品。但有证据表明，反常的是，正是这个非法电子烟市场正在推动美国吸烟率的大幅下降。

新西兰政府坚定地采纳了烟草减害策略，其官方网站提供了大量信息，鼓励吸烟者转向更安全的替代品。这种政府支持的减害政策已经展现出积极成效，吸烟率随之下降。这一点与其邻国澳大利亚形成了鲜明对比，后者则遵循世卫组织的立场和方法。

2Firsts：您如何解释COP对烟草减害的敌意？有没有理由相信这种立场会发生转变？

卡梅伦：世卫组织和FCTC管理机构对烟草减害的敌意，根源在于一种根深蒂固的意识形态思维模式，他们将所有尼古丁使用都视为“天生有害”，无视实际的健康结果。世卫组织没有将重点放在减少可燃烟草带来的危害上——而这正是全球可预防死亡的主要原因之一——反而采取了一种清教徒式的禁绝立场，漠视科学证据、消费者经验和常识。

至于是否有可能改变这种现状，如果FCTC秘书处不对其与科学界、证据来源以及受影响群体的互动方式进行重大改革，那我们很难抱有乐观预期。目前的整个体系是封闭的、缺乏问责的，且公然排斥减害相关声音，尤其是消费者的声音。

除非上述情况发生改变，否则世卫组织的立场很难松动——哪怕这些减害产品可能挽救成千上万的生命。

世卫组织的首席科学家曾公开表示，世卫组织的所有工作都应建立在严谨的科学和证据基础之上，但如果这是真的，那么他就有必要认真审视FCTC秘书处的实际表现——因为秘书处的论调更像是建立在意识形态上，而不是任何可靠的科学和证据基础之上。

2Firsts：尽管世卫组织坚定排除行业参与，是否仍存在与COP接触的机会？

卡梅伦：COP指的是“缔约方会议”，由183个已批准该条约的国家政府组成。是这些政府组成了COP，他们将在今年11月出席COP11，并作出会议决策。

在代表团启程前往COP会议之前，理论上总是存在与各国政府代表沟通的机会；但现实中，这变得越来越困难。这是因为世卫组织持续施压，阻止消费者、科学家、医生、行业以及其他减害倡导者表达不同意见、展示科学证据以及分享戒烟的真实经验。

2Firsts：对于那些支持减害的国家代表团（如英国），您对他们在即将召开的COP上的表现有何预期？

卡梅伦：COP的决策是基于“共识”原则——只要没有国家提出异议，提案就会被通过。在世卫组织、FCTC秘书处及会议主席施加强大意识形态压力的环境下，敢于站出来发声的国家，必须具备极大的勇气。

过去确实有少数国家在历届COP上发过声，但总体而言，只有当会议提案触及政府的“红线”或严重违背本国政策时，这些国家才会选择发声。

在外交层面上，只要本国政策未受到实质性威胁，这些国家往往会“随波逐流”。如果他们可以在COP上点头同意而无需改变任何现行国内政策——因为他们早就在国内推行减害了——那么很遗憾，他们也不会在会议上为THR（烟草减害）挺身而出。

在COP7的会议文件中，电子烟曾被承认为有助于解决公共健康问题的一项创新。但从COP8开始，FCTC秘书处起草的文件中似乎有意回避了这一点，之后也没有再对此作出进一步回应。

2Firsts：从烟草减害（THR）的角度看，COP11最理想的结果和最糟糕的结果分别是什么？

卡梅伦：COP11的最佳结果将是——如果有多个国家站出来发声，强调必须接受更安全的替代品来应对吸烟带来的公共健康问题，并提出采纳减害策略的积极成效，就像去年COP10上圣基茨和尼维斯所做的那样。

这个小国提出了相关提案，已是一项重大突破。如果这种做法能够在COP11上被复制，并在世卫组织不同地区层面获得响应，同时有国家正式提交提案，推动通过一项COP决议，制定关于落实FCTC第1(d)条所规定减害内容的指导方针，那么这可能将成为全球政策方向发生转变的开端。

实际上，FCTC其他所有实施指南的形成过程，正是通过这种路径逐步建立的。

另一个理想的结果是，各国代表团成员不仅包括公共卫生官员和外交官，也能纳入减害专家或消费者代表。这将使会议上能出现更多关于实践经验和真实案例的讨论，进而带来更切实际的公共健康成果。

最糟糕的情况将是，在会议召开前60天，FCTC秘书处发布的COP11材料中，出现由世卫组织背书的文件，试图正式引导各国政府采取更严格的减害限制政策，并将下一代尼古丁产品与可燃烟草一视同仁。不幸的是，目前的形势正朝着这个方向发展。

编者按：

Cameron的这次对话为我们提供了一个值得深思的全新视角。美国、新西兰、澳大利亚的对比案例说明，政策对减害产品的态度，正在直接影响各国的吸烟率走势。

她的观点也在提醒我们：在FCTC走过20年之际，世卫组织主导的控烟路径正面临严峻挑战。一方面，我们应当更多以科学与证据为基础进行政策讨论，而非以意识形态全盘否定尼古丁；另一方面，控烟政策的制定也应更加开放包容，而非排除来自消费者、专家、行业的多元声音。世卫组织一家独大的”垄断式控烟“，越来越显出其弊端。

这正是FCTC二十年留给世界最重要的启示与拷问。

——两个至上联合创始人，CEO Alan Zhao

2Firsts已连续三年担任全球尼古丁论坛（GFN）的媒体合作伙伴。

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