东方烟草报报道《2024年世界控烟履约进展报告》

2025年6月27日，东方烟草报发布了对《2024年世界控烟履约进展报告》的分析文章。东方烟草报是国际烟草专卖局（中国烟草）的官方媒体。

2024年世界控烟履约进展报告

作者：福建中烟 林铮铃, 国家局烟草经济研究所（政策研究室） 郑一争,北京市局 鲁菲

2024年，《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）各缔约方采取多种方式减少烟草需求、供给和危害，如调整税收和价格、促进公共场所控制吸烟、加强成分管制、广泛禁止烟草广告和保护环境等。全球控烟履约工作呈现出《公约》约束力和影响力降低、烟草控制在全球治理议程中的位置进一步前移、分化和分歧进一步加大等特点。

一、《公约》缔结和谈判进展

2024年是《公约》生效的第20年。2024年没有国家新加入《公约》，《公约》缔约方数量仍为183个。《消除烟草制品非法贸易议定书》（以下称《议定书》）是《公约》框架下唯一一份议定书。2024年至今，约旦、北马其顿加入《议定书》，《议定书》缔约方数量达到70个。

《公约》第十届缔约方大会（以下称COP10）和《议定书》第三届缔约方大会（以下称MOP3）于2024年2月在巴拿马城举行。COP10就环境保护、跨境广告促销和赞助等议题形成决议，MOP3就跟踪和追溯系统、非法贸易循证研究等议题形成决议。COP11和MOP4将于2025年11月在日内瓦举行，预计将继续就《公约》第9、10条工作组，前瞻性烟草控制措施，新型烟草制品，烟草与环境保护等议题展开讨论。

二、《公约》重点条款履约进展

根据《公约》对“烟草控制”的定义，烟草控制主要包括减少烟草需求、减少烟草供给和减少烟草危害。《公约》第5条规定了缔约方的一般义务，包括制定烟草控制战略、计划和规划等。《公约》第6到第14条规定了减少烟草需求的措施，包括价格和税收措施，防止接触烟草烟雾，成分管制和披露，包装和标签，教育、交流、培训和公众意识，广告、促销和赞助、促进戒烟等。《公约》第15到17条规定了减少烟草供给的措施，包括打击非法贸易、保护未成年人等。

（一）烟草控制战略、计划和规划

《公约》第5条“一般义务”要求缔约方制定、实施、定期更新和审查多部门综合烟草控制战略、计划和规划。据最新可查数据，74%的缔约方通过立法、颁布行政命令等形式出台了全国性的综合烟草控制规划。

2024年，一些国家调整烟草控制立法，扩大烟草制品范畴，增强烟草控制力度。英国通过《烟草和电子烟法案》，规定了新的一揽子烟草控制措施，包括：“下一代无烟”条款，即自2027年1月1日起，禁止向2009年及以后出生的人群出售卷烟、手卷烟、雪茄、鼻烟等传统烟草制品；新型烟草制品监管条款，即广泛禁止广告、促销和赞助，禁止向18岁以下人群销售，禁止自动售货机销售，将现行的室内控烟措施扩展至部分室外公共场所，建立零售许可制度和产品注册备案制度等。瑞士修订《烟草制品法》，将电子烟、加热卷烟纳入监管范畴，并加强广告限制。肯尼亚修订《烟草控制法》，将合成尼古丁、电子烟纳入烟草制品范畴进行监管，并加强对广告、促销、公共场所吸烟等的管制。西班牙通过修正案，重点加强加热卷烟的监管，禁止包括薄荷醇在内的口味，包装必须印制图形警示等，同时规定扩大禁止吸烟的区域范围、加强对烟草制品营销的管制等。

（二）减少烟草需求

税收和价格措施。《公约》第6条要求缔约方采取价格和税收措施以减少烟草消费。据最新可查数据，全球烟草制品平均综合税率为56%，其中卷烟平均税率（税收占最畅销卷烟品牌零售价格的百分比）为61.6%（高收入国家66.9%、中等收入国家59.1%、低收入国家56.5%）。2024年，各国基于自身国情，综合考虑经济规律与卫生价值、税收效益与非法贸易风险等因素制定税收政策，全球烟草税率分化加剧。

一些国家和地区提高烟草税收或价格。瑞士通过《烟草税法》修正案，提高了各类烟草制品的税率，分别为：雪茄和小雪茄提升至“售价1%+每支0.76瑞士法郎（1瑞士法郎约合人民币8.96元）”，细切烟丝和水烟提升至“售价25%+每公斤46瑞士法郎”，斗烟和加热卷烟提升售价的16%。阿塞拜疆将卷烟的消费税从每千支38阿塞拜疆马纳特（1阿塞拜疆马纳特约合人民币4.22元）提升至45.5阿塞拜疆马纳特，电子烟和加热卷烟从每千支14阿塞拜疆马纳特提高到16阿塞拜疆马纳特。截至2024年12月，黑山政府将每千支卷烟的消费税从49欧元（1欧元约合人民币8.4元）提升至52欧元。俄罗斯将卷烟和雪茄税率上调5%，将每包卷烟的最低价格设定为129卢布（1俄罗斯卢布约合人民币0.09元），较2023年提高10卢布。比利时、加拿大、巴基斯坦、古巴、阿根廷、土耳其等也不同程度地提高烟草税收或价格。

一些国家和地区为打击非法贸易、保护合法烟草产业而降低烟草税。格鲁吉亚将烟草制品的税率从60格鲁吉亚拉里（1格鲁吉亚拉里约合人民币2.63元）降至30格鲁吉亚拉里。菲律宾降低各类烟草制品的最低价格。每包卷烟的最低价格从2023年的114.6菲律宾比索（1菲律宾比索约合人民币0.13元）降至78.58菲律宾比索，每包加热卷烟的最低价格从120.4菲律宾比索降至60.11菲律宾比索。

防止接触烟草烟雾。《公约》第8条要求缔约方采取措施，防止在公共场所接触烟草烟雾。各国根据其国内的消费习惯、社会风俗和执法能力等，对公共场所控制吸烟的范围和力度不尽相同。

在可得数据的195个国家和地区中，121个国家和地区未实行全国“一刀切”式的公共场所控制吸烟立法。在美国（非缔约方）50个州中，有20个州未将餐厅、酒吧作为禁烟场所。日本持续推进“分烟”政策，一方面扩大禁止吸烟的场所范围，一方面制定明确的吸烟区、吸烟室标准，引导吸烟人群在特定场所吸烟。意大利、法国、比利时、泰国、俄罗斯、西班牙等不同程度地扩大禁止吸烟场所的范围。

成分管制和披露。《公约》第9、10条要求缔约方采取有效措施进行烟草制品成分管制和披露，由于专业性较强且法律壁垒较多，该条款履行进展较为缓慢。COP10就相关工作由《公约》秘书处组织成立专家组还是通过缔约方授权的工作组开展进行了讨论，最终宣布停止专家组工作。

包装和标签。《公约》第11条要求缔约方根据其国家法律，对烟草制品的包装和标签采取和实行有效措施。部分缔约方采取了更严格的包装措施，包括图形警示和素面包装。据最新可查数据，在全球224个国家和地区中，有一半左右的国家和地区在卷烟包装上印制图形警示。此外，美国围绕卷烟包装图形警示的司法争议仍在持续。

广告、促销和赞助。《公约》第13条要求缔约方根据宪法或宪法原则，广泛禁止烟草广告、促销和赞助。当前，“广泛禁止”而非“全面禁止”已经成为各缔约方的共识。2024年，尼日利亚国家电影和视频审查委员会（NFVCB）宣布禁止在娱乐媒体展示烟草（包括尼古丁产品），如确需出现对烟草的描述，则需显示烟草危害健康的警示，但不得面向未成年人播放，不展示产品包装或品牌等。立陶宛禁止在零售点公开展示烟草及与烟草相关的产品和装置。

促进戒烟。《公约》第14条要求缔约方采取有效措施促进戒烟。2024年，世界卫生组织发布了首份系统的戒烟干预指南《世卫组织成人戒烟临床治疗指南》，强调将行为支持与药物治疗相结合；介绍了使用短信、手机应用、互联网程序等数字干预手段辅助戒烟的方法；建议医疗机构在电子健康档案中记录烟草使用情况，并对医护人员进行戒烟干预培训；鼓励政府免除或降低循证戒烟疗法的费用，尤其是在中低收入国家。尼泊尔国家健康教育信息合作中心（NHEICC）和世卫组织驻当地代表处展开合作，在全国范围内对医护工作者举办多轮戒烟培训，并首次引进尼古丁替代疗法用于戒烟。

（三）减少烟草供给及其他议题

打击非法贸易。在后疫情时代，全球非法烟草贸易持续增长，已经占全球烟草贸易总量的12.5%左右，其价值超过石油、野生动物、木材、艺术和文化产品、钻石等非法贸易主要货物的总和。《公约》第15条要求缔约方采取有效措施消除非法烟草贸易，包括许可证制度、印制原产地标识、建立跟踪和追溯系统、销毁非法制品等。由于税负高、技术壁垒、监测和管控难度较大等问题，烟草非法贸易是全球性的难题。2024年，世卫组织首次召开非法烟酒贸易区域研讨班，世卫组织东南亚区域办事处工作人员、各成员国海关、金融、司法、贸易和卫生部门代表参会。巴西与世卫组织、泛美卫生组织（PAHO）合作，对《议定书》需求和执行情况进行评估，重点讨论了该国针对未成年人、低收入者销售非法烟草的问题。

保护未成年人。《公约》第16条要求缔约方采取有效措施禁止向未成年人销售烟草制品。未成年人是烟草控制法律政策核心关注的群体。近年来，加强电子烟、加热卷烟等新型烟草制品监管、提高购烟年龄、加强电子烟口味管制等多项举措都以保护未成年人作为出发点。2024年，爱尔兰、马尔代夫将购买烟草制品的法定年龄从18岁提高到21岁。

2024年，更多国家和地区立足保护未成年人加强对新型烟草制品的监管。新型烟草制品销量持续增长，尤其是越来越多青少年使用的尼古丁袋成为监管重点。美国、瑞典作为其主要市场，在市场准入、年龄限制、健康警示等方面一直将尼古丁袋纳入烟草制品监管。美国食品药品监督管理局（FDA）多次向零售商发出对未成年人销售尼古丁袋的警告信，并处以罚款，要求停止网上销售、限制广告促销等。预计未来，对尼古丁袋营销、风味、网售等方面的管制措施将更加严格。

环境保护议题。《公约》第18条“保护环境和人员健康”规定缔约方在烟草种植和生产方面对保护环境和与有关人员健康给予应有的注意。近年来，随着世卫组织和一些烟草控制非政府组织的持续推进，烟草控制与环保议题受到越来越多的关注。相关环保问题逐渐脱离第18条的“注意”义务，开始与《公约》框架下其他实质性议题交叉融合，脱虚向实。

三、重点主体烟草控制动向

2024年，世卫组织及《公约》秘书处继续在全球控烟工作中扮演重要角色，一些非政府组织继续通过资金支持、宣传倡议等方式发起烟草控制行动。

（一）世界卫生组织

组织国际会议和活动，引导各国加强烟草控制。组织召开COP10和MOP3，立足加强烟草控制安排会议议程，在闭会期间组织开展专家组研讨等；将第37个世界无烟日的主题定为“保护青少年免受烟草危害”，并发布研究报告，重点关注电子烟在青少年群体中的流行情况。

加强国际协作，致力提升话语权。一方面，加强国际组织间协作，其中政府组织如联合国系统内的环境规划署、开发计划署等，非政府组织如无烟青少年运动等；另一方面，依据《公约》第22条的规定，加强缔约方之间的合作。2024年，《公约》秘书处与乌拉圭公共卫生部签署谅解备忘录，共建新的知识中心，专门开展《公约》第8条“防止接触烟草烟雾”和第14条“促进戒烟”等方面的证据积累和技术研究。

立足加强烟草控制，提供学术研究和技术支持。2024年，世卫组织在烟草控制项下共发布13个出版物，包括《限制烟草、酒精、食品、饮料和母乳代用品的线上营销：现有方法和政策方案》《斐济烟草控制投资案例研究》《二十年行动：推进西太平洋区域烟草控制的战略》《二十年行动：推进东南亚区域烟草控制的战略》《烟草与哮喘病》等，立足加强烟草控制，提供信息数据、理论依据和具体实施建议。

倡导更为严格的控烟措施。持续倡导各缔约方出台超越《公约》的“前瞻性烟草控制措施”，这些措施虽对缔约方无法律约束力，但有引导意义。

（二）烟草控制非政府组织

相较于前些年的大力宣传，近年来烟草控制非政府组织的活动开始转入低调，一直活跃于发展中国家的一些控烟基金会均从主动宣传造势转而通过受其资助的发展中国家的非政府组织等主体间接发声。其资助项目主要包括推进控烟战略、监测烟草流行、建设数据平台、培训新闻媒体、开展游说活动、推广无烟立法等。

四、结语

2024年，烟草控制措施继续深化，各利益相关方的冲突持续加深，全球烟草控制工作呈现出一些新特点。

一是新产品、新议题不断演变，《公约》约束力和影响力降低。《公约》生效以来，各个国家和地区纷纷构建了涵盖减少烟草需求、减少烟草供给和减少烟草危害的监管体系，并按照这一体系制定了相应的重点措施。2008年世卫组织提出的MPOWER控烟政策包得到了多数缔约方的响应，监测和防止接触烟雾、税收和价格措施、戒烟帮助、广泛禁止广告和促销等措施进一步成为全球关注的重点。《公约》一度提升了全球控烟履约工作的体系化、制度化水平和聚焦度。但近年来，新产品、新议题不断出现、加速演变，在一定程度上降低了《公约》的影响力和实施效果。在新产品方面，《公约》框架监管不力、争议颇多，各个国家和地区依据产品特点和不同国情制定各自的监管规则，远未达成共识；在新议题方面，非政府组织积极推动人权等新议题成为热点，形成脱离烟草谈控烟、脱离《公约》谈履约的局面。

二是烟草控制在全球治理议程中的位置进一步前移。烟草控制正在从卫生领域议题发展到涉及全球经济、政治、文化等多领域交叉的综合性议题，逐步涉及粮食安全、水源保护、塑料成分、特定人群的权利保护等议题，这一方面减损了《公约》原有框架的约束力，另一方面也促使烟草控制议题受到更多关注、涵盖更多领域、衍生更多举措，可能会对全球烟草的监管框架和产业发展带来深远影响。

三是控烟履约的分化、分歧进一步加大。一方面一些缔约方和组织持续推进激进的控烟新议题、新举措，另一方面更多缔约方根据国情，因地制宜、因时制宜地采取理性控烟举措，这导致控烟履约议题在全球范围内的分化、分歧不断加剧。分化加剧体现为监管的出发点和侧重点差异加大。以烟草成分管制为例，有的从《公约》框架出发，按照《公约》第9、10条规定的检测成分和释放物、向政府报告成分和释放物、向社会公众披露成分和释放物等；有的从保护未成年人和降低危害的角度出发，将重点放在口味管制和尼古丁成分管制；有的从环境保护的角度出发，对相关材料予以监管。分歧加大还体现为各缔约方监管的立场、措施和力度差异加大。例如，在税收层面呈现高者愈高、低者更低的趋势；在防止接触烟草烟雾方面呈现严者愈严、宽者愈宽的态势；在新型烟草制品监管方面则呈现出绝对禁止、严于卷烟、宽于卷烟、鼓励替烟等不同立场。全球控烟履约面临挑战。

作者单位：福建中烟、国家局烟草经济研究所（政策研究室）、北京市局（公司）