特稿｜WHO首份全球尼古丁袋报告：监管警报拉响，减害争议未解

要点速览

● 首份报告： WHO在2026年世界无烟日前夕发布首份全球尼古丁袋专题报告。

● 市场增长： WHO称，2024年全球尼古丁袋零售销量超过230亿个单位，同比增长超过50%。

● 监管缺口： WHO称，约160个国家尚无针对尼古丁袋的具体监管规则。

● 年轻人吸引力： 报告重点关注口味、社交媒体、影响者营销、赞助活动和隐蔽使用宣传。

● 2Firsts观点： 该报告是一份重要警示，但不是完整风险评估；减害、成年吸烟者转换和非法市场风险仍待回答。

2Firsts

2026年5月17日

世界卫生组织（WHO）于5月15日发布首份全球尼古丁袋报告。该报告发布于2026年世界无烟日（World No Tobacco Day）前夕，WHO警告称，这一快速增长的品类正在扩张，而许多国家的监管仍然有限或缺位。

这份长达154页的报告题为《揭示推动尼古丁袋全球增长的营销策略与手段》（Exposing marketing tactics and strategies driving the global growth of nicotine pouches），内容涵盖尼古丁袋市场、尼古丁含量与标签、口味、广告主题、影响者营销、赞助活动、零售推广、与卷烟的双重营销以及监管等议题。报告的核心观点是，尼古丁袋通常被包装为“现代”“隐蔽”和“无烟草”产品（tobacco-free），而其对青少年和年轻成年人的吸引力引发了公共健康担忧。

WHO在5月31日世界无烟日前发布这份报告。今年世界无烟日的主题聚焦烟草和尼古丁成瘾，以及行业营销策略。WHO在新闻通告中表示，尼古丁袋产品正被积极营销给青少年和年轻人，而许多国家的监管尚未跟上。

这份报告进一步将尼古丁袋推入全球尼古丁政策讨论的中心。一个曾主要在北美、北欧市场及欧洲部分地区被讨论的品类，如今被WHO视为一项全球监管议题，涉及未成年人保护、产品安全、营销管控以及烟草控制未来边界等问题。

 1. 重要数据与市场信号

销量突破230亿个零售单位

WHO表示，2024年全球尼古丁袋零售销量超过230亿个（零售单位），较上一年增长超过50%。WHO还表示，2025年全球尼古丁袋市场规模接近70亿美元。

(2Firsts注： WHO报告未进一步定义此处“units”的具体口径。结合全球市场规模和行业常见包装规格推算，该单位更可能接近单枚尼古丁袋，而非罐/盒级零售包装单位。)

报告给出了更精确的估算：2024年全球尼古丁袋零售销量为234.62亿个，同比增长50.5%。报告称，北美，主要是美国，占全球收入近80%。在美国，一个主要尼古丁袋品牌的零售覆盖从2017年的约9000家门店，扩大到2020年的8万家、2022年的14万家，并在2024年超过15万家。

约160个国家缺乏具体监管规则

相比市场增长，监管图景远未成熟。WHO表示，约160个国家没有针对尼古丁袋的具体监管。16个国家禁止销售尼古丁袋，32个国家以某种形式对其进行监管。其中，5个国家限制口味，26个国家限制向未成年人销售，21个国家禁止广告、促销和赞助。

报告称，尼古丁袋是在多数烟草控制框架已经建立之后才出现的产品，因此被排除在许多现行法律覆盖范围之外。WHO将其描述为一个经常被烟草和尼古丁公司利用的监管漏洞。

青少年和年轻成年人使用情况受到关注

WHO引用美国数据称，2022年至2025年间，13至20岁人群和21至27岁人群中的尼古丁袋使用率几乎翻了两番。在美国初中生和高中生中，尼古丁袋在烟草及相关产品使用排名中，从2023年的第六位上升至2024年的第二位。WHO称，2024年约有48万名美国青少年使用尼古丁袋，较2023年增加8万人。

在英国，WHO引用Smoking Toolkit Studies数据称，16至24岁人群中的当前尼古丁袋使用率从2022年1月的0.7%上升至2025年3月的4.0%，而35岁及以上人群没有出现明显变化。

口味和尼古丁强度成为重点问题

口味是报告关注的重点之一。WHO引用一项2023年调查称，该调查覆盖欧洲和美国28个品牌的228种尼古丁袋口味，结果显示，薄荷醇或薄荷类口味占38.2%，水果口味占30.7%，而烟草口味占3.1%。

报告还称，尼古丁浓度差异很大，一些产品标签显示浓度高达50–150 mg/g。由于尼古丁含量可能以mg/g、mg/pouch或mg/tin标注，消费者实际从每个尼古丁袋中摄入的尼古丁量可能难以比较。WHO指出，尼古丁替代治疗中的口香糖和含片通常含有2毫克或4毫克尼古丁，而一些尼古丁袋产品则被分为“初学者”“进阶用户”或“专家”使用等强度等级进行营销。

WHO还提出了意外接触风险。部分尼古丁袋包装，尤其是一些较小品牌或独立品牌的包装，模仿糖果产品，且可能含有较高尼古丁含量。报告称，2022年4月至2025年3月期间，美国毒物中心报告的尼古丁袋暴露案例中，约72%涉及5岁以下儿童。

2. WHO的主要观点

WHO将尼古丁袋视为公共健康风险

WHO的核心论点是：市场增长、年轻群体吸引力和监管缺口正在叠加。

报告称，主要跨国烟草公司已将尼古丁袋纳入其产品组合，而这些产品组合原本已包括卷烟、加热烟草产品和电子烟。报告认为，尼古丁袋正被塑造为现代生活方式产品，而不是具有成瘾性和健康风险的产品。

报告关注营销，而不只是产品化学成分

营销是这份报告最突出的主题。WHO称，尼古丁袋广告通过口味、时尚包装、数字媒体、社交媒体推广、影响者营销和赞助活动来吸引年轻人。报告将尼古丁袋广告与烟草行业长期使用的营销“套路”（playbook）进行比较，包括生活方式营销、身份认同营销、现代和高科技形象，以及声称产品既能提神又能帮助用户放松的表述。

报告还重点关注围绕“隐蔽使用”的推广。报告称，“Anytime, anywhere”“No smoke, no vapour”和“More convenient, less noticeable”等口号，可能鼓励消费者在禁止吸烟或禁止使用电子烟的场所使用尼古丁袋。WHO认为，这可能促进双重使用，阻碍戒烟，并削弱无烟政策。

影响者营销也被视为同一营销模式的一部分。WHO引用研究称，2021年，BAT曾向77名影响者付费，推广VELO尼古丁袋，潜在全球受众达到5.37亿。报告还称，社交媒体影响者的帖子往往未能清晰披露付费推广关系，这可能模糊广告与普通用户生成内容之间的界限。

WHO还提到赞助活动。报告称，菲利普莫里斯国际（Philip Morris International）和英美烟草（British American Tobacco）与一级方程式赛车（Formula 1）车队签有赞助协议，两家公司在2022年用于一级方程式赛车赞助的估计支出合计为4000万美元。

WHO质疑“无烟草”营销表述

WHO认为，“无烟草”（tobacco-free）营销表述可能具有误导性。报告将尼古丁袋与snus区分开来，因为尼古丁袋不含烟草植物部分。但报告称，尼古丁袋可能含有烟草来源尼古丁、合成尼古丁或尼古丁类似物，产品也可能含有通过原料、尼古丁提取或制造过程引入的痕量污染物。WHO表示，这类表述可能造成安全性的错误认知，也可能帮助产品规避烟草控制规则，尤其是在法律仅适用于烟草来源尼古丁的地区。

WHO呼吁在产品合法地区加强监管

在监管方面，WHO敦促各国政府实施综合性的烟草控制框架，覆盖所有烟草产品、非治疗性尼古丁产品及相关产品，包括尼古丁袋。对于未禁止商业化的地区，WHO建议对口味、广告、促销和赞助实施严格限制；加强年龄验证；限制线上销售和免费样品；要求健康警示、平装包装、尼古丁含量上限、税收、监测和执法。

WHO并非只呼吁全球普遍禁售。其建议包括不同监管路径：禁止商业化的国家应严格执行禁令；允许商业化的国家则应通过严格监管降低产品吸引力和人群层面的危害。

3.WHO建议的监管路径

WHO敦促各国政府采用综合性的烟草控制框架，覆盖所有烟草产品、非治疗性尼古丁产品及相关产品，包括尼古丁袋。报告称，监管体系应具备“面向未来”的能力，以堵住可能被行业通过产品改造、设计变化或营销方式利用的漏洞。

对于将尼古丁袋作为消费品禁止商业化的国家，WHO建议加强禁令执行，包括开展市场监测与监督、限制包括数字营销在内的广告、促销和赞助行为，并采取有效执法措施。

对于允许尼古丁袋作为消费品商业化的国家，WHO建议实施严格监管，以降低其对青少年的吸引力和人群层面的危害。报告列出的措施包括：对烟草来源尼古丁、合成尼古丁和尼古丁类似物适用统一规则；禁止或严格限制口味及口味配件；全面禁止广告、促销和赞助，包括数字媒体、社交媒体网红和品牌大使等渠道；通过最低年龄限制、严格年龄验证和线上销售管控来减少青少年获得产品的机会；强制要求健康警示并实施素色包装；对每克、每袋和每罐的尼古丁含量设置最高上限；对产品征税或提高税负；并加强市场监测、监督和执法。

WHO还强调，无论一国是禁止还是允许尼古丁袋作为消费品商业化，这些措施都应与循证戒烟支持手段配合实施，包括医务人员建议、戒烟热线、移动和数字戒烟服务以及获批疗法。

4.报告未充分回答的问题

减害有所提及，但并非报告重点

这份报告对营销风险、年轻群体吸引力和监管缺口有详细论述，但对减害的讨论相对不足。

WHO承认，尼古丁袋所含毒性物质少于卷烟，也提到一些研究者认为尼古丁袋可能在减少或戒除卷烟方面发挥作用。但这并不是报告的主要分析线索。报告主要聚焦于年轻人开始使用、成瘾风险、行业策略和监管漏洞。

对监管者而言，问题并不只是尼古丁袋是否存在风险。它们确实存在风险。更困难的问题是，这些风险与燃烧卷烟相比如何；成年吸烟者如何使用或可能如何使用尼古丁袋作为替代品；以及监管如何在保护年轻人的同时，不移除成年吸烟者可合法获得的低风险替代选择。

营销影响有迹可循，但因果链条仍需厘清

WHO记录了大量尼古丁袋营销案例，并引用了年轻人和年轻成年人使用率上升的数据。这些信息构成了重要警示：尼古丁袋正在通过社交媒体、影响者推广、口味、包装和赞助活动进入年轻消费者的视野。

但从政策制定角度看，这些证据还不能直接回答一个更具体的问题：某一类广告、某一个平台或某一个品牌，在多大程度上推动了年轻人使用率上升。

年轻人接触和使用尼古丁袋，可能同时受到多种因素影响，包括同伴之间的社交媒体传播、朋友间分享、线上零售可及性、跨境购买、非法供应、价格差异、年龄验证不足以及执法缺口。这些因素可能与品牌营销相互叠加，使监管者很难把使用增长归因于单一渠道。

这一区分具有现实政策意义。如果问题的一部分来自线上销售和年龄验证不足，仅限制广告可能不足以解决问题；如果问题的一部分来自非法供应，单纯压缩合法渠道也可能把需求推向监管之外。反过来，如果完全忽视营销暴露，又会低估WHO报告所强调的核心风险。

报告中的年轻群体涵盖不同人群

WHO使用了“儿童”“青少年”“年轻人”和“年轻成年人”等表述。这些群体并不相同。其中，一些年轻成年人是合法消费者。

针对儿童和青少年的限制措施，可以基于未成年人保护理由而成立。但针对成年消费者的限制，则需要对比较风险、消费者行为和替代效应进行单独评估。

极端案例带来归因风险

报告列举了主要跨国烟草公司品牌，也列举了一些较小品牌和独立品牌的案例。其中，一些最引人注目的例子，包括仿糖果包装和异常高的尼古丁含量，似乎涉及较小品牌或独立品牌。

报告的方法部分说明，研究纳入独立品牌，是为了识别一些具有示例性的高风险特征，例如异常高的尼古丁含量、糖果口味或不当宣传。

如果监管者将这些极端案例视为整个尼古丁袋品类的代表，政策可能会被少数离群个例塑造，而不是基于大多数消费者在合法零售渠道中实际接触到的产品。

5.全球监管分歧正在扩大

尼古丁袋已成为全球尼古丁监管中最具争议的领域之一。

2025年，美国食品药品监督管理局（U.S. Food and Drug Administration, FDA）通过PMTA路径，授权多款ZYN和on! PLUS尼古丁袋产品上市。这意味着，在经过科学审查后，部分产品被纳入受监管的市场框架。FDA于2025年1月授权20款ZYN产品，并于2025年12月授权6款on! PLUS产品。FDA授权并不意味着这些产品安全或无风险，但美国路径与以禁令为主的监管模式明显不同。

欧洲的监管走向则更加分化。法国已对口服尼古丁产品采取广泛禁令，其中包括尼古丁袋，但获批用于戒烟的医疗产品除外。法国公共服务信息显示，自2026年4月1日起，含尼古丁的小袋、珠状产品及其他口服产品不得再在法国使用。

瑞典则强烈反对法国的做法。据媒体报道，瑞典官员和议员从欧盟内部市场和比例原则角度质疑该禁令，认为其与瑞典的减害经验相冲突，并且不公平地针对与瑞典相关的产品品类。

很少有尼古丁产品品类引发如此巨大的监管分歧。争议并不只关乎尼古丁袋本身，而是关乎监管者应如何权衡未成年人保护、尼古丁成瘾、比较风险、成年吸烟者替代使用以及黑市风险。

6. 2Firsts观察

WHO首份全球尼古丁袋报告的发布，本身就是一个重要信号。作为全球最有影响力的卫生组织之一，WHO决定以专题全球报告形式审视尼古丁袋，说明这一品类已经不再是区域性或边缘产品，而是进入了全球公共健康和监管议程。

这份报告最清晰的政策信息是：尼古丁袋市场的扩张速度正在快于许多监管体系的反应速度。WHO称，约160个国家尚无针对尼古丁袋的具体监管，而2024年全球尼古丁袋零售销量已超过230亿个单位，同比增长超过50%。对一些监管机构而言，尼古丁袋不是未来问题。它已经进入市场，却尚未被充分识别为监管挑战。

这种不平衡同样明显。WHO重点关注青少年吸引力、营销策略、成瘾风险和监管漏洞，但对尼古丁袋与燃烧卷烟之间的风险差异、尼古丁袋可能在成年吸烟者寻找替代品过程中发挥的作用，以及监管如何在保护未成年人的同时保留成年消费者减害选择，着墨明显较少。

这一缺口可能影响政策走向。如果一些政府只将WHO报告理解为限制尼古丁袋的理由，而不是开展严肃风险评估的提示，政策可能滑向全面禁令或不成比例的管控。这类措施看似强硬，却未必能减少实际需求，反而可能把消费者推向非法贸易、跨境购买、高尼古丁非法产品或不受监管的替代品，同时限制合法成年消费者远离燃烧卷烟的可能路径。

WHO报告应被视为一份警示，而不是一份完整的风险评估。它推动了讨论，但并未终结讨论。监管者行动过慢，会让青少年暴露在风险之中；监管者行动过于粗暴，则可能把市场交给非法销售者，并移除成年吸烟者可能获得的一个替代出口。政策挑战不在于尼古丁袋是否应受到审视，而在于这种审视应如何被精确设计。而这种设计，应基于持续、全面的科学研究，而不是某种立场或固有观点之上。

2Firsts将继续关注全球尼古丁袋监管进展。

（封面图由AI生成）

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