印度电子烟禁令：一场“适得其反”的政策试验｜印度电子烟使用者协会主任撰稿2Firsts

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原文以英文写作，中文翻译仅供参考。请以英文原文为准。

核心观点：

• 《电子烟禁止法案》（PECA）带来的经济后果远不止于黑市的滋生。相比监管，选择全面禁止导致了大量财政收入的流失、投资受阻，并严重影响了尚未发展的电子烟产业和现有的烟草行业。

• 若建立一个适当征税的电子烟监管市场（例如按尼古丁含量或产品类型分级），本可以成为一项可观的新财政来源。然而，印度仍继续依赖对传统高危烟草制品的税收，形成一种财政上的矛盾：一个可能危害更小的替代品被禁止，而危害最大的产品却依旧是国家财政的主要来源。

• 这一内在冲突——政府既是公共健康的监管者，又是烟草行业利润的受益者——令人质疑禁令背后的真正动机。

• 国际建模研究显示，如果大量吸烟者转向电子烟，可在医疗成本上节省巨额支出，同时延长大量劳动人口的寿命年。当前的禁令彻底关闭了这一可能性，实际上将烟民锁定在最危险的尼古丁消费方式中，并持续造成巨大的经济代价。

• 若转向监管，有望释放目前因禁令而被压抑的诸多经济红利。这将允许建立一个合法、可征税的市场，为国家财政创造数十亿卢比的收入，同时促进合法商业活动的发展，吸引投资，在制造、分销和零售领域创造大量就业机会。

印度电子烟禁令：一场“适得其反”的政策试验

作者：萨姆拉特·乔杜里（Samrat Chowdhery）

驻孟买的烟草减害倡导者，印度电子烟使用者协会主任

自印度全国范围内实施电子烟禁令已过去五年。这项原本旨在防范潜在公共健康危机的政策，不仅未能如愿，反而催生了一个蓬勃发展的黑市，抑制了合法产业的成长，并造成了严重的经济损失。2019年出台的《电子烟禁止法案》（PECA）全面禁止所有电子烟产品的生产、销售、进口和广告推广，但其效果越来越显得无力，带来了复杂的健康与经济“副作用”，同时也错失了诸多发展机遇。

2019年禁令最明显、最突出的问题在于，它未能消除电子烟的需求或供应。相反，它将整个电子烟生态系统推入了地下，催生了一个庞大、无监管、无税收的黑市。在禁令出台之前，印度的电子烟产业虽处于起步阶段，但展现出巨大潜力。据估计，2018年该市场规模高达5700万美元，市场研究公司如欧睿国际（Euromonitor）曾预测其年复合增长率将高达60%。按此趋势，该市场在短期内本应迅速发展至逾500亿卢比（约合6亿美元）的规模。然而，这一合法的经济活动被戛然而止。

禁令助推数百万美元规模黑市

在合法市场被清空之后，一个被观察人士称为“数百万美元产业”的非法市场迅速崛起。禁令实际上为无监管经营者扫清了障碍，他们如今专门满足持续增长的消费需求。这一黑市的繁荣迹象随处可见。政府机构频繁报告查获非法电子烟产品的案例——仅在2024年4月至11月之间，查获的产品总价值就达到约4200万卢比，而2022年的个别行动中，单次查获金额高达6.8亿卢比。然而，这些被查获的案例仅是冰山一角。

黑市通过多种渠道运作。线上销售尤为猖獗，调查显示，印度境内有数百个网站和社交媒体页面在销售被禁电子烟。一项分析发现，至少有157个域名中包含关键词“vape”，其中40个明确活跃在印度市场；另一项研究识别出83个非法销售电子烟的网店，其中近一半是在2019年禁令出台后新建的。社交媒体平台（如Instagram）被大量用于推广和销售电子烟，研究发现有数百个页面通过潮流化包装与网红营销方式吸引年轻人，尽管这些平台的政策明令禁止此类销售。商家常通过货到付款与伪造发件人信息等方式，规避监管机构与快递公司的追踪。

线下销售同样普遍存在。尽管禁令仍在实施，电子烟产品依然在街边烟摊、烟草亭、杂货店等传统零售渠道中广泛销售，遍布大城市核心地段乃至中小城镇。禁令实施后不久开展的一项合规调查显示，在主要城市中，仍有近19%的被访零售商继续售卖电子烟，尤其在加尔各答，不合规率甚至超过80%。

这一地下市场完全游离于任何监管体系之外，意味着产品未经检测、无质量控制，其成分成谜。廉价、高尼古丁的一次性电子烟大量流通，引发严重安全隐忧。与此同时，非法渠道普遍缺乏年龄验证机制，使未成年人比在受监管的合法市场中更易获取电子烟产品，这与政府当初实施禁令“保护青少年”的初衷形成直接矛盾。

经济代价：税收流失与就业岗位丧失

《电子烟禁止法案》（PECA）带来的经济后果远远超过了黑市的形成。政府选择全面禁止而非进行监管，不仅导致了大量潜在税收的流失，还打击了投资信心，对尚未成形的电子烟产业与已成熟的烟草行业都造成了显著冲击。

其中最直接的损失就是税收的损失。随着合法销售被取缔，政府也随之丧失了对电子烟征收消费税和商品服务税（GST）的可能性。考虑到禁令前的市场规模估算与高速增长预期，这代表了一个被严重错失的财政收入渠道。尽管目前并无电子烟税收损失的具体数据，但可以通过现有烟草市场来推测其潜力。研究估计，仅提高对传统比迪烟的税率，每年可带来约369亿卢比收入；而提高卷烟税率则可增加约1463亿卢比。

2024年，一项经济模型预测指出，若通过提高烟草税以抑制消费，印度国库每年可新增2369.8亿卢比收入。假如建立一个适当征税的电子烟监管市场（例如按照尼古丁含量或产品类别进行分级征税），本可为政府提供一个可观的新资金来源。然而，印度依然依赖传统、高危烟草制品的税收作为财政支柱，导致财政结构出现自相矛盾的现象：可能危害更小的替代品被禁止，而危害最大者却成为国家收入的关键来源。

英国的经验充分展示了电子烟市场的经济活力：2021年，英国受监管的电子烟市场销售额达13亿英镑（约17.5亿美元），为国民经济贡献了4.01亿英镑的附加值。相比之下，印度的禁令让这一潜在经济活动彻底泡汤。

此外，该禁令还摧毁了禁令前已存在的合法电子烟行业，导致原有岗位丧失，并阻碍了整个产业链——从制造、物流到零售与市场营销——可能创造的数以千计的新就业机会。虽然印度尚无确切数据，但国际经济分析显示电子烟产业具有显著的乘数效应。英国一项研究估算，每10个电子烟行业直接岗位可带动11.6个间接岗位；美国则预测，若实施调味电子烟禁令，或将造成超过15万个岗位流失。

将这一就业乘数应用到印度这个庞大的潜在市场，意味着大量就业机会被白白流失。这一现实与传统烟草行业的庞大就业体量形成鲜明对比——据估计，该行业直接雇佣700万至725万人，若包括间接就业则可高达4570万人。尽管电子烟禁令短期内对这些岗位构成保护，但经济模型表明，若有效的烟草控制政策成功降低吸烟率，因减少早亡与病痛带来的生产力提升，最终将在五年内实现净增加约136万个岗位的就业总量。

相反，禁令却为本土卷烟行业带来了立竿见影的短期利好。有报告指出，在2019年9月禁令宣布后，本土卷烟生产企业的股价出现明显上涨，随后几年其市值也显著提升。

某种程度上，这种市场保护效应也被政府在禁令实施后数年内未对卷烟等传统烟草制品加税的政策所加固。而情况更为复杂的是，印度政府本身通过国家投资基金，持有多家烟草巨头的股份——这意味着政府既是公共健康的监管者，又是烟草行业利润的受益者。

这种内在的角色冲突——政府一方面管制烟草，另一方面却从中获利——使人不得不质疑，该禁令出台的真正动因究竟为何。

不作为的高昂代价

除了对产业和政府财政的直接影响之外，电子烟禁令所带来的最大长期经济代价，来自于传统烟草持续造成的巨大健康负担。吸烟相关疾病对印度经济的打击极其沉重，据估算，2017-2018年度，这一成本高达1.77万亿卢比（约占印度GDP的1%）。这一数字包括因治疗吸烟导致的癌症、心血管疾病和呼吸系统疾病所产生的直接医疗支出，以及因早亡与失能所导致的生产力损失等间接成本。据估算，印度每年有约135万人死于与烟草相关的疾病。

“烟草减害”（Tobacco Harm Reduction, THR）策略提供了解决这一危机的路径。这一策略主张鼓励那些无法或不愿完全戒除尼古丁的吸烟者，转向危害显著较小的替代产品。大量国际权威科学研究支持这一理念，包括英国公共卫生署（现为“健康改善与差异办公室”）、英国皇家内科医学院，以及美国国家科学院、工程院与医学院的研究评审均认为：虽然电子烟并非完全无害，但其危害远远低于传统可燃卷烟。

一项广泛引用的评估认为，电子烟所带来的健康风险仅为传统吸烟的约5%，主要原因在于电子烟避免了燃烧过程——而正是这一过程在卷烟中产生了数千种有害化学物质。Cochrane 系统综述进一步指出，有高度确定性的证据表明，与传统尼古丁替代疗法（如贴片、口香糖）相比，尼古丁类电子烟在帮助戒烟方面更为有效。

而PECA禁令通过禁止获取这些潜在危害更小的替代品，实质上阻止了印度获得烟草减害带来的公共健康与经济双重收益。

其他国家的建模研究显示：若大批烟民转向电子烟，国家医疗系统将节省大量开支，劳动人口寿命也将大幅延长。例如，一项英国模型估计，如果一半烟民改用电子烟，每年可节省超过5亿英镑的医疗支出；而美国模型则预测，在最乐观的转化情境下，十年内可减少660万人过早死亡。

将这些数据应用于印度庞大的吸烟人口（逾1亿成年吸烟者），潜在收益十分巨大。有研究估算，仅若10%的印度烟民转向电子烟，就可能挽救近1100万条生命、增加8800万个生命年。如今的禁令则彻底关上了这一通道，等于将烟民“锁定”在最危险的尼古丁消费方式中，同时让相关的经济负担持续恶化。

尽管已有大量证据表明禁令成效甚微，并且在经济与公共健康层面都存在重大弊端，印度政府目前却几乎没有重新评估PECA的迹象。反而，其近期举措显示出对禁绝立场的进一步强化，包括：声称电子烟“个人持有”也可被处罚（尽管法案原文并未明确说明）、阻碍独立研究机构对减害产品的研究，以及发布指令禁止媒体刊发任何被认为是“宣传电子烟”的内容。

这种政策僵化态势，与英国、新西兰、菲律宾、瑞典等国家形成鲜明对比。这些国家已证明，只要设计周密，监管政策不仅能帮助成年人实现烟草减害，还能通过强有力的措施保护青少年免受尼古丁产品的影响。

推进监管：提振经济，挽救生命

转向监管将有望释放当前因禁令而被压抑的诸多经济红利。它将促成一个合法、可征税的市场，为国家财政带来数十亿卢比的潜在收入。同时，监管也将推动合法商业活动，吸引投资，在制造、物流、零售等多个领域创造就业机会。

此外，作为全球第二大烟草生产国，印度还可借此机会利用自身农业基础，开发用于电子烟液的药用级尼古丁原料，在国内生产价格可负担的替代产品，特别适用于数以百万计对价格极为敏感的比迪烟使用者。

当然，任何监管框架都必须得到严格执行，并吸取国际经验中的关键教训。核心监管要素应包括：

• 年龄验证机制（最低21岁）；
• 禁止针对青少年的广告与营销；
• 精细管理口味与产品描述；
• 强制性的产品安全与质量标准；
• 防儿童开启包装设计；
• 建立健全的零售许可证制度，并限制销售区域（特别是在学校周边）。

税收制度也至关重要，税率需设定在能有效抑制青少年尝试的同时，仍确保电子烟对成年人来说明显比传统卷烟更具经济吸引力，从而推动替代行为的发生。

印度2019年的电子烟禁令已成为一个典型的“政策反效果”案例：它未能遏制使用行为，反而催生了一个危险而失控的黑市。在经济层面，禁令意味着在创收、投资与就业方面错失重大机会。最关键的是，它剥夺了数百万吸烟者获得减害工具、改善健康的可能性，反而加剧了印度在公共健康与经济上的长期负担。

更令人担忧的是，印度在烟草戒断方面的财政投入极其有限——目前仅将烟草税收的0.07%用于戒烟工作，且已有60%的相关预算资金未被实际使用。

要想正视当前现实，真正释放经济与健康的长期潜力，印度必须进行一次务实的政策重估，转向以监管取代无效的全面禁止。

封面图源：ChatGPT