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特稿|味觉之争：西班牙对电子烟口味与尼古丁袋的限制，引发欧盟单一市场之争

08-29

两个至上

08-29

西班牙卫生部推动的电子烟口味禁令与尼古丁袋剂量限制，已从国内控烟举措演变为欧盟层面的重大争议。本文将系统梳理这一过程，回顾政策背景、欧盟审议、各方立场与潜在影响，揭示事件如何超越控烟范畴，触及欧盟单一市场自由原则的核心。

核心要点

● 西班牙草案内容：拟禁止除烟草味外的所有电子烟口味，并将尼古丁袋剂量上限定为每袋 0.99 毫克；同时强化统一包装要求。

● 欧盟层面审议：西班牙于 2025 年 1 月将草案提交至欧委会 TRIS 系统；至 4 月，欧委会及七个成员国（意大利、瑞典、希腊、罗马尼亚、匈牙利、捷克、克罗地亚）提出正式异议，认为该草案违反欧盟商品自由流动原则。

● 行业反应：PMI、BAT 等跨国烟草公司暂停在西班牙的投资或新产品上市计划，称极低剂量限制等同于“事实上的禁令”。行业警告措施将导致消费者回流卷烟市场并推动非法贸易。

● 监管质疑：西班牙竞争与市场管理委员会（CNMC）在官方评估中批评草案缺乏科学证据支撑，措施不成比例，并可能与欧盟未来修订的 TPD 指令相冲突。

● 公共健康视角：西班牙政府强调措施旨在防止青少年开始使用尼古丁，呼应《欧洲抗癌计划》。但批评者指出，这与瑞典等国通过替代品实现低吸烟率的经验相悖。

● 超越口味之争：该草案已不再局限于公共健康领域，而被视为对 欧盟单一市场自由原则的挑战与考验，若西班牙坚持不修改，可能引发欧盟层面的法律诉讼。

2Firsts，2025年8月27日-在过去的八个月里，西班牙卫生部的一项控烟提案引发了欧洲范围的政治和产业风暴。原本定位于保护青少年、限制电子烟和尼古丁袋的草案，如今却触发了更深层的争论：有观察人士认为，这一争议已上升为对欧盟单一市场自由原则的挑战。

这场争议呈现出三层逻辑：

● 第一层是控烟政策：西班牙强调草案是保护公共健康、与欧盟抗癌计划保持一致的必要措施。

● 第二层是欧盟法律冲突：多国和欧委会认为该草案违反《欧盟运行条约》第34条，缺乏比例性，制造贸易壁垒。

● 第三层是市场自由挑战：争议已经超越控烟领域，上升为“国家公共健康主权与欧盟单一市场自由原则”的对撞。

一、控烟传统与新战场

西班牙在控烟政策上并非新手。2005年，西班牙颁布《反烟法》（Ley 28/2005），禁止在多数公共场所吸烟，这是欧洲控烟史上的一个重要里程碑。2010年，法律进一步收紧，将餐馆、酒吧等场所纳入禁烟范围，被视为一次“公共健康转折点”。

然而，在过去十年，西班牙的吸烟率下降幅度有限。有报道称，2024年仍约有25%的成年人吸烟，这一比例几乎停滞不前。与此形成鲜明对比的是，有报道指出，瑞典被认为是欧盟首个“无烟国家”。

面对这种差距，西班牙政府在2024年推出新的《国家控烟计划》，强调要“适应市场新现实”。卫生部认为，新型产品——如电子烟、加热烟草和尼古丁袋——正在以更隐蔽、更多样化的方式吸引年轻人，必须加以限制。

二、草案出炉：直击口味与尼古丁袋

2024年12月，西班牙卫生部公布草案，核心条款包括：

● 电子烟口味禁令：只允许烟草味，其余口味一律禁止。

● 尼古丁袋剂量限制：每袋不超过0.99毫克。

● 统一包装：卷烟和手卷烟须使用无品牌、无色彩的包装。

● 监管范围扩展：首次将尼古丁袋和草本加热产品纳入法规。

卫生部长莫妮卡·加西亚（Mónica García）称，该措施将“保护青少年免受成瘾产品侵害，并与欧盟抗癌战略保持一致”。

然而，市场很快发现，这一剂量限制几乎等于全面禁止尼古丁袋。欧洲市场上最低剂量产品也在4毫克以上，瑞典、捷克、意大利销售的主流产品甚至达到12–20毫克。

三、国内反弹：投资冻结与监管质疑

草案公布后，跨国企业迅速行动。

菲莫国际（PMI）：在2月接受采访时，副总裁马尔科·汉纳佩尔（Marco Hannappel）表示，公司原本计划将 ZYN 尼古丁袋引入西班牙，但因监管不确定性而搁置。“我们不能把产品推向一个可能被法律直接否定的市场。” PMI方面强调，他们在美国已获得FDA授权，在意大利、希腊和捷克成功上市，“但在西班牙，这条路被堵死了。”

英美烟草（BAT）：更直接地把投资与政策挂钩。BAT 西班牙和葡萄牙区总经理在接受媒体采访时表示，公司正在评估是否将巴塞罗那纳入欧洲投资计划，金额高达5亿欧元。然而，如果草案不修改，投资将转向克罗地亚或捷克。“你不能指望企业在一个禁止我们核心产品的国家投资。”

国家市场与竞争委员会（CNMC）：在4月发布的一份评估报告中指出，草案“缺乏科学证据支撑”，尤其是对口味和剂量的限制既没有充分论证，也未评估更温和的替代方案。CNMC 强调，这种限制可能违反比例原则，并可能破坏市场竞争，建议政府优先通过教育和青少年保护措施实现目标。

四、布鲁塞尔阻力：TRIS审查与多国合围

根据欧盟法规，成员国若出台可能影响单一市场的法规，必须通过 TRIS 通报系统 提交草案，由欧盟委员会和其他成员国审查。

2025年1月24日，西班牙提交了草案。三个月的审查期后，批评集中爆发。

● 5月12日：意大利、瑞典、希腊、罗马尼亚和捷克五国提交“有理意见”。

● 核心论点：

· 瑞典：0.99毫克等于“事实性禁令”，尼古丁袋是减害工具。

· 意大利：措施与单一市场自由严重不符，将制造壁垒。

· 希腊：措施不成比例，缺乏公共利益理由。

· 罗马尼亚：没有明确健康风险证据，未考虑其他方案。

· 捷克：限制远低于欧盟普遍水平，违背减害逻辑。

与此同时，欧盟委员会也发出意见，批评草案“定义模糊”，如“电子烟”的范围过宽，尼古丁定义可能制造漏洞。

有欧盟观察人士指出，委员会的担忧还涉及“技术漏洞”。例如，草案规定只有当不安全成分出现在现有的欧盟化学品清单时，才会被禁止。这可能导致其他潜在危险物质被忽视。欧盟委员会卫生事务主管在一封信件中提醒，成员国不应将限制范围局限于某些已定义物质，而应确保所有对健康构成风险的成分（除尼古丁外）都被禁止。

到8月，反对阵营扩大到七国：匈牙利和克罗地亚加入。DG SANTE 主任加利纳（Sandra Gallina）甚至直接致函西班牙外长，警告草案可能导致监管漏洞，甚至损害公共健康。

五、舆论交锋：意识形态还是公共健康

这场争议也点燃了舆论场。

有行业代表批评，瑞典鼻烟制造商协会秘书长斯特罗默（Patrik Strömer）直言：“这是意识形态的姿态，而不是科学的公共政策。” 他批评西班牙把烟草比喻为“流行病”，这是“错误类比”。“烟草不是传染病，而在OECD范围内，尼古丁消费总体是在下降。”

行业组织引用调查数据支持反对意见：

● Sigma Dos 报告：西班牙电子烟用户中，62.6%偏好水果口味，23.3%偏好甜味。

● Tholos 基金会调查：在爱沙尼亚、丹麦和加州，口味禁令后仍有58%、80%、89%的用户通过黑市获取调味产品。

此外，有成员国在意见中强调，西班牙并未提供任何口味禁令有效性的证据，也没有进行比例性分析。欧盟委员会甚至建议马德里准备一份竞争性评估，以衡量新法可能带来的市场影响，但这一要求并未得到回应。这也引发了外界对草案科学性与透明度的质疑。

但公共健康专家中也有支持者。他们认为，禁止吸引青少年的口味是“防线”，哪怕会有短期市场震荡，也能长期降低成瘾风险。

六、潜在冲击：产业前景与投资信心

经济层面：AFI 的分析显示，如果草案实施，电子烟产业增加值将从2.63亿欧元骤降至5400万欧元，减少83%；就业将从4630人降至810人，长期损失超过8000个岗位。

投资层面：西班牙本有望成为新型烟草产品的欧洲枢纽，BAT 的巴塞罗那工厂计划就是一例。但若政策落地，投资可能转移至更“友好”的克罗地亚和捷克。

社会层面：批评者警告，口味禁令可能驱动黑市增长，并让部分用户回到卷烟。支持者则坚持，这能减少青少年“第一口”的诱惑。

另一些利益相关方则提醒，草案还可能制造法规不一致的风险。例如，根据现有设计，电子烟设备仍受欧盟《烟草制品指令》（TPD）限制，需遵守20毫克/毫升的尼古丁上限和标签要求；但补充液体瓶可能被排除在这些规定之外，不再受上限或标签约束。这意味着西班牙市场可能出现原本在欧盟其他国家非法的产品，从而造成监管不一致。