特稿|味觉之争：西班牙对电子烟口味与尼古丁袋的限制，引发欧盟单一市场之争

核心要点

● 西班牙草案内容：拟禁止除烟草味外的所有电子烟口味，并将尼古丁袋剂量上限定为每袋 0.99 毫克；同时强化统一包装要求。

● 欧盟层面审议：西班牙于 2025 年 1 月将草案提交至欧委会 TRIS 系统；至 4 月，欧委会及七个成员国（意大利、瑞典、希腊、罗马尼亚、匈牙利、捷克、克罗地亚）提出正式异议，认为该草案违反欧盟商品自由流动原则。

● 行业反应：PMI、BAT 等跨国烟草公司暂停在西班牙的投资或新产品上市计划，称极低剂量限制等同于“事实上的禁令”。行业警告措施将导致消费者回流卷烟市场并推动非法贸易。

● 监管质疑：西班牙竞争与市场管理委员会（CNMC）在官方评估中批评草案缺乏科学证据支撑，措施不成比例，并可能与欧盟未来修订的 TPD 指令相冲突。

● 公共健康视角：西班牙政府强调措施旨在防止青少年开始使用尼古丁，呼应《欧洲抗癌计划》。但批评者指出，这与瑞典等国通过替代品实现低吸烟率的经验相悖。

● 超越口味之争：该草案已不再局限于公共健康领域，而被视为对 欧盟单一市场自由原则的挑战与考验，若西班牙坚持不修改，可能引发欧盟层面的法律诉讼。

2Firsts，2025年8月27日-在过去的八个月里，西班牙卫生部的一项控烟提案引发了欧洲范围的政治和产业风暴。原本定位于保护青少年、限制电子烟和尼古丁袋的草案，如今却触发了更深层的争论：有观察人士认为，这一争议已上升为对欧盟单一市场自由原则的挑战。

这场争议呈现出三层逻辑：

● 第一层是控烟政策：西班牙强调草案是保护公共健康、与欧盟抗癌计划保持一致的必要措施。

● 第二层是欧盟法律冲突：多国和欧委会认为该草案违反《欧盟运行条约》第34条，缺乏比例性，制造贸易壁垒。

● 第三层是市场自由挑战：争议已经超越控烟领域，上升为“国家公共健康主权与欧盟单一市场自由原则”的对撞。

一、控烟传统与新战场

西班牙在控烟政策上并非新手。2005年，西班牙颁布《反烟法》（Ley 28/2005），禁止在多数公共场所吸烟，这是欧洲控烟史上的一个重要里程碑。2010年，法律进一步收紧，将餐馆、酒吧等场所纳入禁烟范围，被视为一次“公共健康转折点”。

然而，在过去十年，西班牙的吸烟率下降幅度有限。有报道称，2024年仍约有25%的成年人吸烟，这一比例几乎停滞不前。与此形成鲜明对比的是，有报道指出，瑞典被认为是欧盟首个“无烟国家”。

面对这种差距，西班牙政府在2024年推出新的《国家控烟计划》，强调要“适应市场新现实”。卫生部认为，新型产品——如电子烟、加热烟草和尼古丁袋——正在以更隐蔽、更多样化的方式吸引年轻人，必须加以限制。

二、草案出炉：直击口味与尼古丁袋

2024年12月，西班牙卫生部公布草案，核心条款包括：

● 电子烟口味禁令：只允许烟草味，其余口味一律禁止。

● 尼古丁袋剂量限制：每袋不超过0.99毫克。

● 统一包装：卷烟和手卷烟须使用无品牌、无色彩的包装。

● 监管范围扩展：首次将尼古丁袋和草本加热产品纳入法规。

卫生部长莫妮卡·加西亚（Mónica García）称，该措施将“保护青少年免受成瘾产品侵害，并与欧盟抗癌战略保持一致”。

然而，市场很快发现，这一剂量限制几乎等于全面禁止尼古丁袋。欧洲市场上最低剂量产品也在4毫克以上，瑞典、捷克、意大利销售的主流产品甚至达到12–20毫克。

三、国内反弹：投资冻结与监管质疑

草案公布后，跨国企业迅速行动。

菲莫国际（PMI）：在2月接受采 访时，副总裁马尔科·汉纳佩尔（Marco Hannappel）表示，公司原本计划将 ZYN 尼古丁袋引入西班牙，但因监管不确定性而搁置。“我们不能把产品推向一个可能被法律直接否定的市场。” PMI方面强调，他们在美国已获得FDA授权，在意大利、希腊和捷克成功上市，“但在西班牙，这条路被堵死了。”

英美烟草（BAT）：更直接地把投资与政策挂钩。BAT 西班牙和葡萄牙区总经理在接受媒体采 访时表示，公司正在评估是否将巴塞罗那纳入欧洲投资计划，金额高达5亿欧元。然而，如果草案不修改，投资将转向克罗地亚或捷克。“你不能指望企业在一个禁止我们核心产品的国家投资。”

国家市场与竞争委员会（CNMC）：在4月发布的一份评估报告中指出，草案“缺乏科学证据支撑”，尤其是对口味和剂量的限制既没有充分论证，也未评估更温和的替代方案。CNMC 强调，这种限制可能违反比例原则，并可能破坏市场竞争，建议政府优先通过教育和青少年保护措施实现目标。

四、布鲁塞尔阻力：TRIS审查与多国合围

根据欧盟法规，成员国若出台可能影响单一市场的法规，必须通过 TRIS 通报系统 提交草案，由欧盟委员会和其他成员国审查。

2025年1月24日，西班牙提交了草案。三个月的审查期后，批评集中爆发。

● 5月12日：意大利、瑞典、希腊、罗马尼亚和捷克五国提交“有理意见”。

● 核心论点：

· 瑞典：0.99毫克等于“事实性禁令”，尼古丁袋是减害工具。

· 意大利：措施与单一市场自由严重不符，将制造壁垒。

· 希腊：措施不成比例，缺乏公共利益理由。

· 罗马尼亚：没有明确健康风险证据，未考虑其他方案。

· 捷克：限制远低于欧盟普遍水平，违背减害逻辑。

与此同时，欧盟委员会也发出意见，批评草案“定义模糊”，如“电子烟”的范围过宽，尼古丁定义可能制造漏洞。

有欧盟观察人士指出，委员会的担忧还涉及“技术漏洞”。例如，草案规定只有当不安全成分出现在现有的欧盟化学品清单时，才会被禁止。这可能导致其他潜在危险物质被忽视。欧盟委员会卫生事务主管在一封信件中提醒，成员国不应将限制范围局限于某些已定义物质，而应确保所有对健康构成风险的成分（除尼古丁外）都被禁止。

到8月，反对阵营扩大到七国：匈牙利和克罗地亚加入。DG SANTE 主任加利纳（Sandra Gallina）甚至直接致函西班牙外长，警告草案可能导致监管漏洞，甚至损害公共健康。

五、舆论交锋：意识形态还是公共健康

这场争议也点燃了舆论场。

有行业代表批评，瑞典鼻烟制造商协会秘书长斯特罗默（Patrik Strömer）直言：“这是意识形态的姿态，而不是科学的公共政策。” 他批评西班牙把烟草比喻为“流行病”，这是“错误类比”。“烟草不是传染病，而在OECD范围内，尼古丁消费总体是在下降。”

行业组织引用调查数据支持反对意见：

● Sigma Dos 报告：西班牙电子烟用户中，62.6%偏好水果口味，23.3%偏好甜味。

● Tholos 基金会调查：在爱沙尼亚、丹麦和加州，口味禁令后仍有58%、80%、89%的用户通过黑市获取调味产品。

此外，有成员国在意见中强调，西班牙并未提供任何口味禁令有效性的证据，也没有进行比例性分析。欧盟委员会甚至建议马德里准备一份竞争性评估，以衡量新法可能带来的市场影响，但这一要求并未得到回应。这也引发了外界对草案科学性与透明度的质疑。

但公共健康专家中也有支持者。他们认为，禁止吸引青少年的口味是“防线”，哪怕会有短期市场震荡，也能长期降低成瘾风险。

六、潜在冲击：产业前景与投资信心

经济层面：AFI 的分析显示，如果草案实施，电子烟产业增加值将从2.63亿欧元骤降至5400万欧元，减少83%；就业将从4630人降至810人，长期损失超过8000个岗位。

投资层面：西班牙本有望成为新型烟草产品的欧洲枢纽，BAT 的巴塞罗那工厂计划就是一例。但若政策落地，投资可能转移至更“友好”的克罗地亚和捷克。

社会层面：批评者警告，口味禁令可能驱动黑市增长，并让部分用户回到卷烟。支持者则坚持，这能减少青少年“第一口”的诱惑。

另一些利益相关方则提醒，草案还可能制造法规不一致的风险。例如，根据现有设计，电子烟设备仍受欧盟《烟草制品指令》（TPD）限制，需遵守20毫克/毫升的尼古丁上限和标签要求；但补充液体瓶可能被排除在这些规定之外，不再受上限或标签约束。这意味着西班牙市场可能出现原本在欧盟其他国家非法的产品，从而造成监管不一致。

七、超越口味之争：欧盟市场自由的考验

目前，有报道称西班牙方面仍未对草案作出修改，称这是“保护未来一代的必要之举”。但如果西班牙不让步，欧盟委员会可能启动侵权程序，或由成员国直接将其告上欧洲法院。

这已不再是单纯的控烟政策之争，而是一场关于欧盟法律秩序的博弈。西班牙的案例可能成为先例：它将检验欧盟在公共健康主权与单一市场自由原则之间如何划定边界。

有观察人士指出，这也是欧盟新近提出的“单一市场战略”的首个重大考验。通常情况下，成员国会在收到欧委会和其他成员国的意见后调整草案，以保护市场一体化。但西班牙拒绝修正，被一些评论解读为对欧盟委员会作为“单一市场守护者”角色的考验。

随着欧盟推进《烟草制品指令》（TPD）的修订讨论，这场争议被赋予了更广阔的意义。它不仅决定着尼古丁袋和电子烟的未来，更关系到欧盟能否在内部保持规则的一致性与市场自由的完整性。换句话说，这场风波早已超越控烟范畴，成为一次对欧盟市场自由原则的挑战与保护的重大考验。

封面图片由 ChatGPT 生成