欧盟拟实施新税指令：首次对加热烟草、电子烟烟油与尼古丁袋设统一税率

核心看点

• 修订案拟自2028年生效，设最长四年过渡期。
• 首次统一加热烟草、电子烟烟油与尼古丁袋的税负；生烟叶纳入EMCS追踪。
• TEDOR拟以15%计征率成为欧盟自有资源，年收入约110亿欧元（约129.2亿美元）。
• 法国、荷兰非法消费占比高企，希腊与意大利出现改善迹象。
• 瑞典与葡萄牙公开反对；南欧种植者警示就业受损。
• 修订案需理事会一致同意，谈判难度高。

2Firsts，2025年9月28日 —— 根据Eureporter报道，欧盟委员会对《烟草税指令》（TTD）的最新修订案正面临来自多方的强烈反对。成员国与行业团体指称，新方案可能“重创”农村经济、推高非法贸易，并为中国扩大其在欧洲烟草供应链中的控制力打开空间。

按照委员会在2025年7月公布的提案，修订后的指令将自2028年起适用，并设置最长四年的过渡期。方案提高欧盟统一的最低消费税水平，并首次对加热烟、电子烟烟油与尼古丁袋设定协调税率。

本次修订的一项新举措是将生烟叶（raw tobacco）纳入欧盟体系。尽管生烟叶最低消费税被设定为每公斤0欧元（以避免重复征税），但该调整将把生烟叶的流转纳入“消费税流转与控制系统”（EMCS），使海关可在初次处理环节对供应进行追踪与监管。

同时，拟议的TEDOR（Tobacco Excise Duty Own Resource，烟草消费税自有资源）机制将对成员国的烟草消费税基数按统一15%征收，作为欧盟新的自有资源，预计每年为欧盟预算带来约110亿欧元（129.2亿美元）收入。

在影响评估方面，委员会认为税制协调将减少跨境税差套利并强化监管。然而，行业研究警示，突发的价格冲击可能刺激非法贸易。近期数据反映了这一挑战：法国2024年非法消费占比约38%，折合187亿支；荷兰未纳税卷烟占比在两年内几近翻番，从2021年的15%升至2023年的25%。另一方面，希腊的非法份额在2024年下降逾6个百分点至17.5%，为十年来最大降幅；意大利也报告了温和改善。分析人士将其归因于执法举措与跨境协作的结合。

政治层面阻力已然形成。拥有鼻烟（snus）入盟条款豁免的瑞典强烈反对该方案，财政部长伊丽莎白·斯万特松（Elisabeth Svantesson）称提案“完全不可接受”，尤其反对对国内需求旺盛的尼古丁袋的安排。葡萄牙政府亦发表声明，对包括TEDOR下向欧盟预算移交15%烟草消费税收入在内的条款表示“强烈关切”。

南欧种植者与生产商担忧经济受损。欧委会估算，目前在12个成员国约有2.6万名专业种植者仍在从业；较早研究则将相关农场就业估计为全欧约8万。意大利、西班牙、希腊与波兰仍为主要生产国。相比之下，中国年产烟叶逾200万吨，远高于欧盟的14万吨。欧洲农户认为，更严的管控与更高的税负将进一步削弱竞争力，并削弱共同农业政策（CAP）的支持。意大利议员理查德·奥古斯都·马尔凯蒂（Riccardo Augusto Marchetti）警告称，“数以万计的生计岌岌可危”，呼吁政府为种植者与小企业发声。

欧委会方面为该措施辩护称，更新《烟草税指令》可顺应公共健康挑战与市场显著变化，现代化单一市场规则。发言人表示，修订指令拟于2028年起适用，并为部分产品设置四年过渡期，以便成员国调整。

后续方面，由于税收立法需理事会一致同意，改革面临艰难政治路径。委员会希望在2028年适用前达成协议，但部分成员国的强烈反对可能导致延宕或稀释。当前辩论在公共健康目标与经济损害及非法贸易风险之间寻求平衡，而这一难题已困扰欧盟烟草政策数十年。