观点｜印度尼古丁政策专家：烟草价格弹性——一个被滥用的神话？

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要点速览

1.  烟草价格弹性（TPE）过于简化： 虽被广泛视为控烟工具，TPE 却将复杂的尼古丁依赖（nicotine dependence）问题简化为价格与消费之间的线性关系，忽视了心理、社会与结构性因素。

2.  高烟税引发意料之外的后果： 在澳大利亚和欧洲等国家，烟税飙升催生了黑市、犯罪活动增加，以及巨额税收流失，而健康收益却不成正比。

3.  弱势群体承受最大压力： 无法轻易戒烟的低收入者与心理健康障碍者，不仅要面对生活成本上升，还承受持续吸烟带来的社会污名；而政府极少将烟税收入用于戒烟支持。

4.  财政动机凌驾于健康目标之上： 在经济困难时期，政府依赖烟草需求的“非弹性”（inelastic demand）来获得稳定收入，实际上是将依赖变现，背离了公共健康初衷。

5.  全球吸烟率下降停滞： 尽管征税强度加大，自2000年以来全球吸烟率年均仅下降 0.46%。若无有效的减害措施和戒烟支持，预计将有 3 亿人死于烟草相关疾病，且多数来自贫困国家。

烟草价格弹性：一个被滥用的神话？

Tobacco Price Elasticity: A Convenient Myth?

该政策的边界实际上由一国的经济需求决定——在经济繁荣时期以健康为名，在财政吃紧时转而作为收入工具。

作者：Samrat Chowdhery

（作者为一位常驻印度孟买的尼古丁政策专家）

全球卫生机构（如世界卫生组织）一直将提高烟草税（tobacco taxes）誉为“减少吸烟最有效的单一工具”。该政策建立在烟草价格弹性（Tobacco Price Elasticity, TPE）的经济学原理之上，即价格上涨会导致消费下降。权威研究与普遍共识认为，在高收入国家该弹性约为 -0.4（即价格上涨 10%，消费下降 4%），而在发展中国家则可能高达 -0.8。

这一政策逻辑形成了一个简单、有力且极具政治吸引力的叙事框架：通过单一杠杆（价格），即可同时实现公共健康目标、增加政府收入、并推进社会公平。其中最关键的道德论证，是将其定义为一项“有利于穷人”（pro-poor）的干预手段，理由是低收入群体对价格更敏感，因此更可能戒烟，从而获得最大健康收益。

然而，这种简化叙事掩盖了背后深层的复杂性与矛盾。将如尼古丁使用（nicotine use）这类具有生物—心理—社会特征的复杂问题，完全框定在经济学框架内，使得公共健康倡导者将“依赖”的真实体验，转化为了一个关于价格与数量的直线函数。

这种以“公共健康”为名义的依赖货币化（monetization of dependence）过程，忽视了吸烟的社会语境、许多吸烟者缺乏可行替代方案、行为适应的非预期后果，以及正在形成的强大市场对抗力量——全球各地的经验已清晰揭示了这些失败。

一个公共卫生机构普遍回避承认的事实是：当该政策因不断提高烟税而被推向极端时，吸烟者并不会因此简单戒烟，而是选择“适应”（adapt）。

政策效果究竟如何？

在全球烟草税率最高的国家之一澳大利亚，该政策的效果已经减弱。尽管吸烟率有所下降，但这一趋势并不能完全归因于税收提升——即使在未有显著加税的时期，吸烟率同样在下降，这表明更广泛的社会态度转变、文化规范的变化，以及无烟区政策（smoke-free area laws）等因素，在降低吸烟率方面起到了显著，甚至是主要的作用。

高烟税的另一种副作用，是催生了一个庞大的非法烟草市场（illicit tobacco market）。2022–2023 年间，该市场造成了约 14.3% 的“税收缺口”（tax gap），相当于 27 亿美元的财政损失，并通过迫使用户转向廉价、无监管的替代品，直接破坏了公共健康目标。此外，截至 2025 年 8 月，澳大利亚已记录超过 250 起烟草店被投掷燃烧弹（firebombing of tobacconists）的案件。当一包合法卷烟中，80% 至 90% 的零售价格来自税费时，便为犯罪网络创造了巨大的利润动机。

类似地，尽管欧洲地区的烟草税同样位居全球前列，但根据世界卫生组织最新数据，欧洲已成为全球吸烟率最高的地区：26% 的成年人口仍在吸烟，其中 15–24 岁的欧洲年轻人吸烟率高达惊人的 29%。高价格迫使消费者转向更便宜的产品，如自卷烟（roll-your-own tobacco）或黑市产品，据估计，2023 年仅这一类税收流失就给欧洲各国政府造成了 116 亿欧元的损失。

尽管上述政策已显现诸多失败迹象，欧盟仍计划通过修订《烟草税收指令》（Tobacco Taxation Directive）进一步提高税率。若该措施全面实施，预计将新增 150 亿美元税收收入。这笔新增收入很可能将流向那些仍严重依赖烟草税的东欧国家，同时也将进一步推动有组织犯罪的扩张——尽管包括荷兰在内的一些主要经济体已经报告，烟草税上涨并未带来额外财政收益。

该修订提案不仅建议对本已难以负担的卷烟将消费税翻倍，还计划扩大征税范围，对更具安全性的尼古丁替代品（novel and safer nicotine alternatives），如电子烟（e-cigarettes）、加热烟草（heated tobacco）以及尼古丁袋（nicotine pouches）征收重税，目标是防止产品替代（product substitution）。这一举措揭示了所谓“健康导向征税”的彻底失败——它就像是在着火的剧院里再泼一桶汽油，同时还封锁了所有出口。

惩罚最脆弱的人群

这类政策最严重的影响，落在了边缘化的低收入群体身上。他们无法简单地“说不”，在日常生活中已难以负担基本必需品，如今还要背负持续吸烟所带来的社会污名，这一切都进一步加剧了他们原本就沉重的生活负担。

在这一群体中，还有患有注意缺陷多动障碍（ADHD）和精神分裂症（schizophrenia）等精神健康疾病的人群，他们的吸烟率极高。有证据表明，他们往往通过吸烟“自我用药”（self-dosing）以缓解症状，因此他们几乎不可能完全戒断尼古丁使用。而且，这一群体通常经济极为困难。在没有可行替代方案的前提下提高卷烟价格，只会迫使他们削减食物、衣物、住房等基本生活支出，而不是减少烟草消费。

与此同时，黑市的崛起正直接破坏这一政策的两大目标。首先，它通过廉价替代品充斥市场，削弱了公共健康目标，使年轻人更容易开始吸烟，也让现有吸烟者更难戒烟，从而进一步恶化公共健康状况。其次，它严重破坏了政府税收。每卖出一包非法卷烟，就意味着国家少收一笔税，导致数十亿美元的财政损失。原本旨在“创收”的政策，最终却反而成为资助有组织犯罪的工具。

经济衰退下利用烟瘾维稳财政

Monetizing dependence in downturns

经济困境时期，更能揭示该政策扭曲的逻辑结构。公共健康论点假设需求具有弹性（elastic）——即价格上涨会促使人们戒烟；而财政论点则建立在相反假设上：烟草需求是非弹性的（inelastic），大多数尼古丁依赖者将不得不吸收价格上涨带来的负担，从而为国家财政带来稳定收入。

这一财政优先逻辑在疫情后的经济复苏期表现得尤为明显。过去几年中，在全球通胀达到 30 多年来最高水平的 2022–2023 年间，就有超过 35 个国家提高了烟草税。表面上这些措施是为了“加强财政基础”，实则是在利用烟草的成瘾特性（addictive nature）来获取可预测的财政收益。这一转变，将烟草从一场公共健康危机变成了一个战略性财政资产（strategic fiscal asset）。

而在这些宏观经济计算中被彻底忽视的，是普通的依赖者（dependent consumer）。他们承担着财务惩罚，却几乎得不到任何帮助。最能揭示该政策真实动机的，是各国系统性地未将烟草税收益再投资于戒烟项目，或帮助用户过渡至危害更低的替代方案的事实。

被撕毁的契约

根据世界卫生组织《2023 年全球烟草流行报告》（WHO Report on the Global Tobacco Epidemic, 2023），仅在 2020 年，各国政府就从烟草消费税中获得了 3670 亿美元的收入，但用于烟草控制（tobacco control）的支出却仅为 16.3 亿美元，比例仅为 0.44%。更令人震惊的是，这其中约 85–90% 的控烟支出发生在高收入国家，而发展中国家却聚集了全球 80% 的吸烟人口。

以印度为例，该国每年烟草税收超过 90 亿美元，但仅将其中不足 0.07% 的资金用于国家烟草控制项目（National Tobacco Control Programme），且这笔预算中的 70% 实际上也未被使用。这种破裂的伦理契约（ethical contract）清楚地揭示：烟草税本质上并非一项健康政策，而是一种累退性税收（regressive levy），从弱势群体中抽取财富，以弥补国家一般性财政支出。

烟草价格弹性（TPE）这一概念本身或许并非完全虚构——确实有证据表明，在 20 世纪 70 和 80 年代，高收入国家吸烟率高企，当烟草危害首次被公开时，很多人确实通过加税而戒烟。但将其作为解决烟草依赖问题的万能药方（cure-all）则大错特错。该政策的有效性范围最终仍由国家的经济需求所决定——在经济繁荣时作为健康工具，在衰退时期转化为财政工具，成为一个将“依赖变现”（monetizing dependence）的便利借口。

健康税：从失败走向更糟

尽管烟草税政策在多国呈现成效不佳甚至失败的局面，世界卫生组织（WHO）仍在近期提出将“健康税”（health taxes）的范围进一步扩大，计划对多种所谓“罪恶商品”（sin goods）征税，包括含糖饮料（sugary drinks）和酒精（alcohol）等。这种扩张极可能导致类似后果：有组织犯罪（organised crime）和黑市的进一步增长，同时对贫困人群产生更严重的负面影响。

一个真正有效的战略必须超越这种单一维度的做法。在征税的同时，必须通过法律手段强制将部分税收收益再投资于戒烟支持（cessation support），并为烟草使用者提供多样化的戒烟途径（quit pathways），包括通过差异化（differential）与风险比例化的税收（risk-proportionate taxation）引导用户转向减害替代品（harm reduction alternatives），并严肃对待打击高税率不可避免引发的非法交易。

否则，烟草税将继续作为一项虚伪的财政政策存在，披着公共健康干预的外衣。

Without this, tobacco taxation will remain a cynical fiscal policy masquerading as a public health intervention.

严峻的预测

除了 WHO 主推的加税措施，其控烟政策框架 “MPOWER” 下的其他手段也同样收效甚微。这意味着，在即将召开的 WHO 全球烟草大会（FCTC COP11）上，亟需提出新的应对策略，而不是继续加码已被证明无效的路径。

自 2000 年以来，全球吸烟率年均下降仅为 0.46%。若照此速度推进，至少还需 32 年，才能将全球吸烟率降至 5% 以下。在此期间，预计将有 3 亿人死于烟草相关疾病，其中大多数来自贫困国家。

作者Samrat Chowdhery为常驻印度孟买的尼古丁政策专家。文章内容采纳了渥太华大学法学院兼职教授 David Sweanor 的意见。