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要点速览

作者在本文中主要表达以下观点和建议：

1.  指出多项由高收入国家主导的 COP11 提案可能与中低收入国家（LMICs）的实际情况不符。

2.  认为对电子烟、加热烟草和尼古丁袋采取禁令式监管可能扩大非法市场，并强化可燃卷烟的主导地位。

3.  表示“终局”措施（endgame measures），如世代禁售和强制降低卷烟尼古丁含量，由于执法能力不足以及缺乏全国性年龄验证体系，在中低收入国家难以实施。

4.  强调控烟领域长期存在的“10/90”研究鸿沟，并对私人捐助者（特别是 Bloomberg Philanthropies 彭博慈善基金会）在 中低收入国家政策制定中的影响表示担忧。

5.  呼吁建立类似“绿色气候基金”（Green Climate Fund）的全球控烟资助机制，以支持中低收入国家推行基于证据、契合本地语境的控烟措施。

FCTC COP11：富裕国家正试图迫使全球南方接受无效政策

FCTC COP11: Rich Nations Set to Coerce Global South into Adopting Ineffective Policies

作者：Samrat Chowdhery & Joseph Magero

随着各国代表于 2025 年 11 月 17 日至 22 日齐聚日内瓦，参加世界卫生组织《烟草控制框架公约》（WHO Framework Convention on Tobacco Control, FCTC）第十一届缔约方大会（Conference of the Parties, COP11），一股令人不安的趋势正逐渐显现——这种趋势与全球气候谈判中屡见不鲜的情形惊人相似。

在气候治理领域，这种趋势体现为长期的承诺落空。发达国家一再未能兑现其每年 1000 亿美元的气候资金承诺，使在气候危机中责任最小的全球南方（Global South）在承受气候影响冲击时，得不到应有的支持。高收入国家（High-Income Countries, HICs）的承诺与中低收入国家（Low- and Middle-Income Countries, LMICs）的现实之间的巨大落差侵蚀了彼此的信任，也迫使发展中国家不得不动用本就紧缺的国内资源去应对一个并非由其造成的危机。

如今，在全球公共卫生领域也出现了类似的严峻局面。在 COP11 上，议程由高收入国家及其资金雄厚的慈善组织推动的一系列强势、由上而下的政策提案主导。这些措施虽被呈现为公共卫生领域的“金标准”，却与全球南方的实际情况严重脱节。

对于非洲、拉丁美洲和亚洲等承担全球近 80% 烟草负担的国家而言，COP11 的议程可能不仅徒劳无益，甚至带来实质性危害。与气候议题类似，这些在西方国家制定的政策正被强行施加于缺乏实施能力的国家，可能引发一连串负面后果，从助长犯罪网络到加剧经济困难。

这引出一个关键问题：全球控烟运动是否在过度热情中重蹈气候行动的覆辙，通过向全球南方施压，让其接受不仅无效、甚至可能带来伤害的政策？

接下来，让我们审视本届大会所围绕的四个核心议题。

围绕“减害”的围剿切断了全球南方的生命线

（War on “Harm Reduction” Forecloses Lifelines for Global South）

在 COP11 上，一场关键的争论将围绕议程项目 4.5 展开，该项目涉及电子烟（e-cigarettes）、尼古丁袋（nicotine pouches）和加热烟草（heated tobacco）等新型尼古丁产品。FCTC 秘书处挑衅性地将整个烟草减害（harm reduction）理念，不视为公共卫生策略，而是定义为一种“烟草行业叙事”（tobacco industry narrative）。这种表述为推动全球范围内的全面禁令铺平了道路。

对于吸烟率中等、并拥有大量政府资助戒烟服务的富裕国家而言，采取预防性禁令或许显得合乎逻辑。但对全球南方来说，这却意味着数百万人的生命代价。在印尼等国家，成年男性吸烟率接近三分之二；在世界卫生组织（World Health Organization, WHO）东南亚区域，其吸烟率为全球最高。对于无法或不愿戒烟的人群而言，更安全的替代品是一条务实且真正能挽救生命的出口。

COP11 若推动禁令，将在这些地区造成灾难性后果。首先，它会引发危险且无监管的黑市迅速扩张。中低收入国家（LMICs）因国家治理能力有限、边境管控薄弱，根本无法执行对已有消费需求的产品的禁令。这不仅会使政府失去潜在税收，也会让所有产品安全标准荡然无存，使消费者完全受制于非法供应商。

其次，将所有尼古丁产品一概视为同样的“恶”，禁令反而巩固了市场上最致命产品——可燃卷烟（combustible cigarettes）的主导地位。以追求所谓“公共卫生纯粹性”为名的这种政策，将剥夺全球最脆弱吸烟者逃离火源的机会。

为另一种世界设计的“终局”幻想

（“Endgame” Illusion Designed for a Different World）

根据议程项目 4.1，各缔约方将讨论一系列所谓“前瞻性”（forward-looking）或“终局”（endgame）措施。这些措施包括颇具激进色彩的政策，例如世代禁售（generational sales ban，即禁止向某一日期之后出生的人销售烟草）以及强制将卷烟尼古丁含量降至不具成瘾性的水平。

尽管这些政策在少数吸烟率个位数、执法资源充足的高收入国家可能具备可行性，但对全球南方而言完全是一种幻想。实施世代禁售需要健全、全国性的年龄验证体系，而在中低收入国家（LMICs）中，这类体系几乎不存在。监管每支卷烟的尼古丁含量则需要复杂的实验室检测和供应链管理，这远超多数政府的能力范围。许多国家甚至仍未完全落实 FCTC 的基础措施，例如有效的烟草税政策和全面的无烟法规。

在一些地区或人群吸烟率仍在上升的国家强行推行这些“终局”方案，将带来灾难性后果。其中最直接的后果是非法贸易的大规模增长。一项使合法卷烟不具成瘾性，或让整个世代无法获得合法卷烟的政策，将为提供高尼古丁非法产品的走私者创造史无前例的商业机会。在执法薄弱的国家，这将导致政府对烟草市场监管能力的完全丧失。

此外，对于数百万依赖烟草种植为生的中低收入国家小农户而言，如果在没有经过本地验证且缺乏充足资金支持的替代生计项目的前提下实施激进的供应削减，将导致严重的经济错位和社会动荡。

难以落实的责任机制与偏离重点的环境议题

（Unattainable Liability and Environmental Distractions）

COP11 的议程与全球南方现实的脱节，也延伸至行业责任追究与环境保护方面。关于责任机制（Agenda Item 4.2）的讨论仍聚焦于复杂的北美式诉讼路径，而这一模式因高昂成本与系统性法律障碍，对大多数中低收入国家（LMICs）而言几乎不可行。这种关注反而转移了对更具操作性的行政或财政责任机制的注意，例如“污染者付费”（polluter pays）的征费模式——这种方式不仅能真正追究行业责任，也能为本国建立可持续的资金来源。

在环境议题方面（Agenda Item 4.3），讨论虽然正确地关注了塑料烟滤嘴造成的全球污染问题，但却轻描淡写了全球南方在烟草种植过程中承受的更沉重环境负担。对 LMICs 来说，更紧迫的问题是烟草种植引发的森林砍伐、土壤退化以及水源污染。在不解决这些上游破坏的情况下，却要求 LMICs 去处理消费后的废弃物，这既不公平，也难以实现。

被回避的核心问题：“10/90”研究鸿沟

（Elephant in the room: The “10/90” research gap）

造成上述问题的核心，是西方国家与全球南方之间长期存在的研究资金鸿沟。在 Derek Yach 等人 2000 年关于烟草全球化的研究中，作者指出了一个明显的不平衡：烟草行业已成功实现营销与研究的全球化，积极抢占发展中市场；但控烟研究却主要停留在西方语境内，呈现高度碎片化，这被称为“10/90”鸿沟（10/90 gap）。

Yach 将这一鸿沟称为“科学的失败”（failure of science）。他指出，尽管科学界已具备必要知识，但未能将之适配并应用于非西方国家的政治与社会现实。因此，许多源于西方的干预措施，如提高烟草税或戒烟项目，在 LMICs 往往因缺乏本地实施研究而成效有限。

令人震惊的是，过去 25 年间，在 FCTC 和私人捐助者做出努力的情况下，这一比例几乎没有改观。在新型烟草产品领域，这种不平衡更为严重——约 95% 的研究由西方国家完成。

因此，FCTC 的建议与指南多基于特定环境和少数烟草使用者的研究，其得出的结论及延伸出的政策建议，与全球大多数烟草或尼古丁使用者的现实状况严重不匹配，这并不令人意外。

呼吁建立新的全球控烟资金模式

（Call for a New Funding Paradigm）

尽管 FCTC 通过多项计划提供发展援助，但当前资金缺口巨大——不同估计显示，缺口约在 138 亿至 274 亿美元之间——使得这些努力无法产生实质影响。为填补这一空白，一些存在缺陷甚至可能带来危害的 FCTC 政策议程，如今主要由少数私人捐助者资助并驱动，其中最典型的是彭博慈善基金会（Bloomberg Philanthropies），其已向严格的禁令式控烟模式投入逾 15 亿美元。

这些资金通过一系列合作机构流入，被用于游说全球南方国家采纳预设、统一套用的政策，而往往忽视本地背景、消费者行为及与政策相矛盾的证据。这种模式被批评为“慈善殖民主义”（philanthro-colonialism）：即富裕国家的私人捐助者将其优先事项强加给主权发展中国家。

这一模式已导致若干具有代表性的失败案例。例如，在巴基斯坦，彭博支持的大幅烟草税上调并未考虑非法贸易问题，导致黑市规模飙升 44%，政府税收减少，而吸烟率却并未下降。在菲律宾，一个政府机构承认接受彭博资助机构的资金以实施其偏好的政策，引发了对监管被俘获与利益冲突的严重质疑。

这些案例并非孤立事件，而是西方中心研究主导的政策被强行套用到完全不匹配的国家环境中的必然结果。私人捐助者带着自身狭隘、以禁令为核心的议程，绕过多边进程，利用其财政影响力推动政策在某些国家落地，而这些政策往往无效、适得其反甚至造成危害。

从“慈善殖民主义”走向制度化支持

（Philanthro-colonialism to Institutional Support）

现在是结束这种具有破坏性的依赖关系的时候了。正如气候治理中承认“共同但有区别的责任”（principle of differentiated responsibility）一样，全球控烟工作需要一个新的、可持续且公平的资金机制。几个世纪以来，富裕国家通过烟草贸易获利，其跨国公司至今仍在推动全球南方（Global South）的烟草流行，因此负有历史责任。

高收入国家（High-Income Countries, HICs）不应继续让受特定议程驱动的私人慈善团体左右政策方向。即使在当前全球发展融资普遍收缩的背景下，也必须铭记每年 800 万因烟草相关疾病而失去的生命所带来的巨大代价——高收入国家应当为全球控烟承担实质性的资金义务，类似“绿色气候基金”（Green Climate Fund）在气候领域发挥的作用。这样的基金应以透明方式管理，而非由私人利益操控，从而真正帮助中低收入国家（LMICs）建立所需能力：既能落实基于证据的 FCTC 基础措施，又能发展适应本地语境的有效政策，例如对更安全替代品实施有监管的准入与风险比例税制。

正如融资问题始终是每一届气候 COP 的核心议题（包括当前在巴西举行的会议），FCTC COP 也应重新设定优先事项，优先弥补资金与研究缺口，促进包容性，而不是将不切实际、甚至具有破坏性的西方政策强加给缺乏话语权的贫困国家。这些国家或许会在道德压力下签署文件，但回到本国后既没有资源，也没有能力去真正落实这些政策。

作者简介

Samrat Chowdhery 是一位尼古丁政策专家，现任印度 Harm Reduction Policy & Research 主任。

Joseph Magero是 Campaign for Safer Alternatives 主席，同时是一位致力于推动非洲消费者获取更安全尼古丁替代品的烟草减害倡导者。

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